张千帆：预算法修订直关中国改革方向

预算法是规定国家预算决策机制的基本法律，其对于国计民生的重要性不言而喻。1994年预算法颁布后，社会各界就曾发表过诸多不同意见。早在2004年，全国人大即启动了预算法修改程序，直至今年才公布了修正案草案的二次审议稿，足见政府内部不同部门之间的博弈也同样激烈。此次修订能否实质性改善预算决策程序，直接关系到中国未来改革的方向。

　　现代社会离不开政府提供的公共服务，而公共服务需要财政投入。预算决定了政府可以花多少钱、花在哪里。预算太少，社会不足以维持必需的公共服务；预算太多，人民的财产即成官员挥霍浪费的资本。

　　近20年来，财政预算年年快速增长，增长速度甚至远超过GDP增速，但是每年的预算增长却从未正面征求过社会意见。当然，即便预算数字看起来恰到好处，也还需要有效的监督机制，才能保证纳税人的钱确实被用在该用的地方。和法律一样，每年的预算方案也代表了国家的重要公共利益。事实上，预算方案反映了立法目标的实施重点。无论是义务教育、社会福利、环境保护还是社会治安、军事国防，法律规定都只是表面文章，只有在财政预算中得到体现方能落实。各项任务在预算中所占的比重即体现了政府的年度工作重点，直接决定了国家发展的风向标。

　　社会实践表明，预算离不开民主过程。要保证“取之于民，用之于民”，人民自己得对政府预算有发言权。虽然人民未必有足够的时间和信息决定自己的每一分钱花在哪里，但是他们可以选举自己的代表替自己决定政府预算方案。

　　在预算民主化的世界大趋势面前，中国并不例外，预算法规定了各级人大对于批准本级预算的权力。但是在实践过程中，中国预算决策体制受制于诸多非民主因素的牵制。

　　首先，一些地方的人大存在选举不规范、走过场的情形，造成某些人大代表缺乏代表性，其代表选民监督预算决策的动力严重不足。其次，绝大多数人大代表及常委会委员都是兼职代表，专业化程度严重不足。除了全国人大常委会下属的预算工作委员会之外，各级人大均没有专门的预算委员会。人大每次开会会期极短，多数代表只有两三天时间审议预算，根本不足以深究任何预算细节。不少地方至今只提供粗线条的预算方案，也令代表们无从审查实质性细节。最后，预算法赋予的人大审议权是相当有限的。代表们只能对政府提出的预算案整体进行表决，而无权对预算的具体条目进行单独表决。

　　换言之，中国各级人大的预算审批权相当于美国总统的整体否决权，或者全部通过、或者一概否决，而无从逐项通过或否决。这种限制造成立法与行政职权错位，极大约束了各级人大的预算决策职能。在本质上，中国目前的预算决策体制依然无法摆脱行政主导。

　　预算法修正案草案的二次审议稿在预算程序上有所改善，譬如延长了财政部向全国人大财经委提交预算初审的时间，明确规定了各级人大审查预算和决算的重点内容等，但这些局部修正并没有改变预算法的行政主导本质。

　　事实上，二次审议稿在若干方面明确强化了行政机构的主导地位。譬如二次审议稿第7条规定预算、预算调整、决算应当公开，这固然是好事，但是公开的具体办法却由国务院而非全国人大或常委会规定。此外，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围及其编制、执行和实施步骤(第25条、第91条)，国库管理的具体办法(第54条)以及中央和地方分税制的财政管理办法(第12条)等重要事项，也统统由国务院规定，地方各级政府之间的财政管理体制则由省级政府规定，仅需向同级人大备案。这些规定将有关预算的重大立法事项赋予行政部门，未能凸显预算民主化所要求的各级人大的中心地位。

　　预算法修正自首次启动以来已历时8年，社会各界对修正案均有很高期待，而最迫切的期待莫过于提升各级人大在预算制定和监督中的实质作用。这是此次预算法修正可以做到，也应该做到的。

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