邓聿文：“转型陷阱”与公民社会的建设

邓聿文：“转型陷阱”与公民社会的建设

　　今年以来，“转型陷阱”一词开始在学界兴起，这一概念是由社会学家孙立平提出来的，孙在其为主笔的清华大学2011年度“社会进步系列研究报告”中，正式提出“转型陷阱”说法，以别于近年在中国学界流行的“中等收入陷阱”之说。

　　所谓“转型陷阱”，按照孙的解释，指的是改革和转型过程会造就一个既得利益集团，这个集团会阻止进一步变革，要求把过渡时期的体制定型化，形成使其利益最大化的“混合型体制”，由此导致了经济社会发展的畸形化和经济社会问题的不断积累。也因此，既得利益集团用“维稳”的理由拒绝改革、绑架改革，就成为“转型陷阱”的主要症状。

　　笔者认为，相对于“中等收入陷阱”，用“转型陷阱”来描述中国当下遇到的体制困境，可能更恰当。因为“中等收入陷阱”给人的感觉似乎有一个确定的目标在彼岸等着，只要跨过这个陷阱，就能实现现代化，成为发达国家。但事实可能并非如此。“中等收入陷阱”这个说法最先是由世行提出来的，其基本涵义是，一个经济体从中等收入向高收入迈进的过程中，既不能重复又难以摆脱以往由低收入进入中等收入的发展模式，很容易出现经济增长的停滞和徘徊，人均国民收入难以突破1万美元。我国一些学者据此列出了“中等收入陷阱”的几个主要特征，包括经济增长回落或停滞、民主乱象、贫富分化、腐败多发、过度城市化、社会公共服务短缺、就业困难、社会动荡、信仰缺失、金融体系脆弱等。

　　从全世界200多个国家和地区看，至今只有10%多一点的国家和地区成功地跨过这一陷阱，进入发达国家行列，绝大多数国家仍然在中等收入国家的边缘徘徊，更有甚者，一些国家曾经短暂地迈过该陷阱，但后来由于某种原因，重又掉入陷阱，直到今天仍不能自拔。由此而言，似乎存在这一规律。中国从人均GDP来看，已经进入中等偏上收入国家，但要把此一命题简单套用过来说明或者解释目前我们遇到的困难，还是要小心的。因为虽然中国也存在与陷入“中等收入陷阱”国家相似的许多特征，但也有很多不同的地方。更重要的是，即使是相似之处，导致的原因也不同。这里的根源就在于，相对于其他跌入“中等收入陷阱”的国家，中国太“特殊”了，不仅人口、面积、历史传统独特，而且其发展过程也独一无二，即中国既是一个发展中国家，同时又是一个转型国家，且这种转型是一种双重转型，即计划体制向市场体制的转换，传统农业型社会向现代工业型社会的转换。这就决定了中国社会的转型是一个复杂的历史变化过程，包含着政治、经济、文化、思想、社会结构等的转变在内，是这样一个整体、全面的发展与变迁。更兼之这一转型过程同时又是一个改革过程，从而导致中国的发展呈现异常复杂的情形。

　　可以说，像中国这样的转型国家是人类有史以来的“独一个”，历史提供不了可资模仿和借鉴的经验，只能靠自己去摸索，因此，失误也就不可避免，如果简单套用“中等收入陷阱”来描述中国遇到的问题，无疑会失之偏颇。

　　换言之，与其说中国目前遇到的问题是“中等收入陷阱”的表现，不如说是改革陷阱或者转型陷阱的表现更贴切。例如，收入分配差距的拉大，在中国就不是一个发展问题，而是一个改革问题，是改革不到位的结果。三年前，有关部门就提出要制定一个收入分配改革的总体方案，但直到今年两会，才被列入今年必须完成的几件难事之一。此中的原因在于，调整分配格局遇到了既得利益前所未有的阻力，从而使这这一问题一拖再拖。

　　那么，“转型陷阱”又是如何形成的？简言之，原因有二：一方面，这跟中国的市场经济是再生型市场经济有关；另一方面，也与改革本身的路径依赖有关。

　　中国的市场经济不像成熟的市场经济国家，是一个自发演进的过程，而是由一个权威的政府“人为”设计出来的，可称之为再生型市场经济。在这样一个市场中，既然市场制度是“设计”出来的，也就避免不了存在设计者自己的利益，“设计者”私利的不断强化，会使得政府不愿轻易退出经济过程。因此，有权威的政府既是再生型市场经济建立的必要条件，同时又是市场经济后期发育的威胁和障碍。有学者把此种现象称做“政府悖论”，即政府主导式改革需要一个有权威和有调控能力的强政府，但市场经济的建立又要求政府不断退出对经济的干扰，由此导致政府的角色尴尬。“转型陷阱”的出现，就在于政府悖论“于近年有进一步加剧趋势。

　　从中国改革来说，它的实施是一个由增量到存量、先经后政的推进过程，先在传统体制的外围培育新的市场主体和经济力量，待它生长壮大后，再转向改革传统体制本身。这种改革程序的好处，乃由易到难，可使前期改革的经验不断积累，成为激励后期改革的动力和深化的条件。但这样一来，也易形成对前期低成本改革成功经验的依赖，降低对后期成本的承受力。尤其在后期进入政府自身改革和政治改革的情况下，受到”政府悖论“的作用以及代理人对自身既得利益的保护，会形成对改革后期攻坚的障碍，从而陷入改革动力不足、自我锁定的困境。

　　因此，要走出”转型陷阱“，必须解决”政府悖论“和”路径依赖“的问题，这就需要对中国前期改革的相对成功有一个真实和客观的评估。很多人包括国外的一些学者，认为中国经验的一个重要和关键的方面，是对政府作用的高度肯定。但只要从大历史的角度看，这种看法就无法解释计划经济为什么失败，而中国前期改革为什么成功。因为不管再怎么强调政府的作用，政府实际所起作用也比不过计划时期。所以，中国改革本身，就是对政府主导作用的一个否定。

　　真实情况是，中国前期改革之所以成功，是因为有放权让利和私有化的出现。由于放权让利，过去那种被意识形态和计划机制压制的牟利冲动释放了出来，国家很大程度上也退出了对私人事务的干预，致使社会和个体获得了更大更多的自主权，以及较多的独立自由的空间，从而使得被禁锢的生产力得到了极大解放，造就了中国经济的大发展大繁荣。而改革到后来之所以停滞不前，也在于国家在放权的过程中，其政治结构和政府职能并没有随着经济结构的变动进行相应改革，相反，随着经济发展，政府手中更有资源对经济和社会实行干预。换言之，在经济自由化的同时，并没有伴随政治的民主化改革，使得社会能够监督和约束政府过大的权力。

　　这就需要我们重新界定政府和市场的边界，并随着市场经济制度的不断完善，政府适时退出经济过程；同时，在改革的方法上，告别前期”摸着石头过河“的渐进式改革思路，对今后的改革进行”顶层设计“和规划，以外部力量倒逼改革。这实际上与孙立平提出的思路有部分相似之处。孙认为，可能走出”转型陷阱“的道路有三种：一是由政府实施改革顶层设计，并有相应的力量推动；二是利用现有可能的因素推动社会力量的发育，使社会力量成为打破现状的动力；三是在矛盾和危机推动下的被动改变。最后一条道路”要取决于既得利益集团的自省和觉悟“，可能性不大。因为历史上由既得利益者推进的改革，除非迫不得已，否则很难指望他们会真正推进削弱其利益的改革。目前看来，要破除既得利益集团的阻扰，只能寄望于社会力量的壮大成长以及最高决策层的理性自觉。这也就说明，中国下一步的改革，必然会是一个包括经济、社会和政治在内的系统的全面的改革。

　　就当前及未来一段时期而言，全面改革的重点应放在政府和社会领域的改革上，而非全面的民主化。因为社会全面的民主化需要很多前置条件，且民主本身有一个顺序渐进的过程，当一些前置条件不具备时，贸然推进民主会适得其反。当然，这并不是说民主不重要，在这一阶段就不发展民主，民主还是需要推进，主要是解决政治开放和社会参与不足问题。

　　为什么强调此一阶段的改革更多针对政府及社会领域？因为对中国这样一个政府主导的国家来说，任何改革都会涉及到政府，因此，政府早改革比晚改革好，事实上，既然利益集团的形成，很大程度上也是因政府改革滞后所致。而社会领域的改革，则是因当前的社会矛盾和问题凸显，而政府的管理体制、手段和目标，又不适应经济社会的发展和人们权益诉求日益提高的现实。

　　社会改革目标应该是建立一个以中等收入群体为主的公民社会，为着达致这个目标，以下三点的变革是必要的：其一，政府必须改变治理方式，减少对经济和社会事务的管制，将政府垄断的权力下放给社会，让人们自我组织起来，自我管理，壮大社会力量；其二，加快社会组织的培育、建设，大力发展民间组织，建立民众的利益诉求和反馈机制，强化对公共事务的社会参与，以使政府的决策更好地体现民意，平衡各方利益；其三，改革现行户籍管理制度，改变城乡二元社会结构，促进公共服务的均等化，打通阶层流动通道。

　　改革30余年，中国的社会发展、社会建设严重滞后于经济发展、经济建设，致使两者很不协调，很不配匹，导致社会结构严重失衡，出现一系列矛盾和问题，威胁社会稳定。这是我们推进社会管理改革和创新的时代背景。根据一些专家的观点，现阶段中国的经济结构，已经达到了工业化社会中期阶段的水平，但社会结构还处于工业社会的初级阶段的水平，至少落后于经济结构15年。社会结构的落后不仅会使得公民社会赖以生存的中产阶层无法形成，而且直接会导致政府管理理念、管理手段和管理方式的落后，从而无法应对社会转型带来的大量社会矛盾和问题的挑战，甚至制造一系列新的社会矛盾和问题，恶化社会生态。

　　这就需要我们在推进社会改革和进行管理创新时，首先在理念上，须从目前的重经济建设、轻社会建设和管理，向更加重视社会管理和经济社会协调发展转变；在管理主体上，从重政府作用、轻多方参与，向政府主导型的社会共同治理转变；在管理方式上，从重管制控制、轻协商协调，向更加重视协商协调转变，尽可能通过平等的对话、沟通、协商、协调等办法来解决社会问题，化解社会矛盾；在管理环节上，从重事后处置、轻源头治理，向更加重视源头治理转变，努力摆脱总是事后应对的被动局面；最后在管理手段上，从重行政手段、轻法律道德等手段，向多种手段综合运用转变，努力改变社会管理手段单一的问题。

　　应该指出的是，在这诸多的社会治理变革中，政府必须放松对社会的管制，通过制度建设把不同的利益和组织——主要是民间组织--整合到国家的政策和决策中，以作为政府进行社会治理的合作伙伴。同时，还必须广泛动员和组织民众依法有序参与社会管理，在参与中培养公民意识，履行公民义务。缺少公众参与的决策，固然可以在短时间内降低交易成本，但一旦发生事情，所耗费的社会成本则要远远超过排斥公众参与所节省的交易费用。所以，要化解民众的对抗情绪，保持政策和决策的合法性，建立起公众民主参与的机制，保障公民的政治参与权利，乃非常必要。

　　一个阶段有一个阶段的发展和改革任务。中国最终的改革目标，一定是宪政、民主、法治、市场，这点应无异议。但在此之前，我们应重点建设公民社会，通过公民社会的强大力量来约束既得利益者，走出“转型陷阱”。

　　邓聿文为中央党校《学习时报》副编审
 
 

来源: 财经网 | 来源日期：2012-04-25 |  作者:邓聿文

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