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孙立平：中国进入利益博弈时代

时间：2011-12-04 21:26:22 作者：admin来源：中国治理网 【访问专栏】

孙立平：中国进入利益博弈时代

　　利益博弈时代，显然不是在我们的社会生活中突然出现的。在最近的几年中，有几个重要事件已经在预示着利益博弈时代的到来，只不过这几个事件没有这次房地产调控影响这么深刻和广泛，利益博弈的要素也没有这次齐备。

　　案例1：围绕121文件的利益博弈。房地产是近年来中国利益博弈最典型的一个领域，房地产集团也是目前中国发育程度最高的一个利益群体。房地产集团最漂亮的一次博弈是2003年。当年6月13日央行出台121文件（《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》），要求各商业银行严控开发贷款、严控土地储备贷款、严防建筑贷款垫资、加强个人住房贷款管理等。对此，有人惊呼：“房地产的冬天来了”。紧接着，房地产商动作频频，各种研讨会相继召开，业内的头面人物纷纷发表讲话，而最重要的一个动作则是在房产商的力推下，工商联邀请众多房产商同心协力，写出一个报告上报给国务院。舆论认为，这个举动促成了国务院18号文件的出台。该文件确认，房地产业是国民经济的重要产业，且发展是健康的，并指出，“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”。由此，房地产的“国民经济的重要支柱产业”地位得到官方确认。可以说，在改革以来的20多年中，一个利益群体能够通过自己的努力影响甚至改变政府的一项重要政策，这还是第一次。

　　案例2：陕北油田产权之争。此案被称之为“保护私有财产第一案”。1994年4月13日，原中国石油天然气总公司和陕西省政府签订了《关于开发陕北地区石油资源的协议》（后来被称为“413协议”），从中石油和陕西延长油矿管理局已登记的探矿权、采矿权区块范围内，划出1080平方公里的区域，交由地方市县组织开发。从此，陕北地方政府开始大规模招商引资。1999年7月，原国家经贸委和国土资源部联合发布了“国经贸石化1239号文件”，要求陕北当地各县政府必须依法行政，“坚决停止和纠正允许投资商参与石油开采活动的做法”和“杜绝越权审批石油区块及井位的行为”。2003年春，陕北地方政府采取“先收井，后清算”的办法，突然强行收回油田，引起当地的极大反弹。投资者们称，此后的清算过程，也是以政府单方面定价为准，远远低于各大小投资者的计算价格，政府支付的回购款，只有他们实际投资的20%。这次事件涉及陕西延安、榆林地区15个县的上千名“油老板”和数万农民，他们曾经拥有5500余口油井，价值70亿元以上。自2003年以来，他们已经采取了一系列的维权行动，包括司法诉讼、发动舆论声援、组织座谈会、开办网站等。事件目前仍在进行之中。

　　案例3：两税合一。两税合一问题近几年就在政府部门和学术界中进行酝酿，围绕这一问题进行的利益博弈也就由此而展开。从阵营来看，可以看出，大体是财政部、内资企业和部分专家学者为一方，商务部、外资企业以及一些地方政府为另一方。2005年1月12日，财政部部长金人庆公开表示：“统一内外资企业所得税税率已经迫在眉睫，现在时机已经成熟，不能再拖了。”紧接着，1月16日，财政部副部长楼继伟再次重申，两税统一的时机已经成熟。但也几乎就在同时，2005年1月5日，一份名为《在华投资的跨国公司对新企业所得税法的若干看法》的报告出台。这份报告是由一家咨询公司受通用电气等在华投资时间较长的跨国公司委托，以问卷形式对京、沪54家跨国公司组织的一次关于新企业所得税法的调研而形成，并向国务院法制办、财政部、商务部和国家税务总局提交。报告提出，希望新的企业所得税法能够就现有的优惠政策给予外商投资企业5~10年的过渡期，并且希望中国政府能够在新企业所得税法中给出一个“合理的、具有竞争力”的企业所得税率。这份报告后来被称之为外资企业的联合上书。更有人说，这是外国企业联手要挟政府。而站在反对方的还有商务部。而在今年的两会上，数十位政协委员就此单独或联名提交了数份提案，建议尽快实现“两税合一”。2005年3月9日，“两税合一”的议案没能付诸表决。《华尔街日报》对此报道说：“中国将推后统一内外资企业所得税方案，”并认为，“这使外资企业暂时赢得了一场胜利。”在2005年1月中旬，在跨国公司联名“上书”国务院的时候，金人庆曾感慨地说：“现在为中资企业说话的人太少了，而为外资企业说话的人太多了。”

　　利益博弈的主体与要素

　　与上述几个利益博弈的案例相比，这次房地产博弈更充分地展示了利益博弈时代的内涵。我们可以看到，利益博弈所必需的那些要素在事件的进展中陆续出现，其中最值得关注的有如下几个。

　　一是利益博弈的主体。在这次房地产博弈中，非常多的利益或非利益主体卷入了这场利益博弈，其中包括房地产商、地方政府、国内炒房客、国外投资人、国内普通投资者、购房自住者、潜在购房者、已有住房者、中央政府、金融机构、有不同利益背景或无利益背景的学者等。在这些利益主体中，房地产商无疑是一个发育程度最高的利益主体。这首先是因为，房地产是过去十几年间资源积聚速度最快，同时也是资源积聚规模最大的一个领域。其次，房地产商也是较早以自觉的意识甚至集体的力量影响政府政策和社会风向的一个群体。同样引人注目的另一个博弈主体就是地方政府。虽然在过去地方政府也往往是地方利益的承载者，但地方政府很少以直接的利益主体甚至博弈方出现。而在这次房地产调控中，一些地方的政府和一些政府部门或是用明顶暗抗，或是用暧昧的态度暗示，直接参加了利益的博弈。在一些地方，地方政府甚至充当起某个利益联盟的整合者的角色。而作为调控方的主体无疑是中央政府。值得注意的是，这次中央政府的调控远非是过去那种令行禁止的效果，而是在面对博弈对手和复杂的博弈环境时依据对方的反应不断出台新的政策措施和施压手段。这种情形甚至与两年前开始的宏观调控的情形都已经有了很大不同。

　　二是利益群体之间的联盟与对抗。从某种意义上说，这次房地产热的发生，就是几个利益主体合谋的产物。对于房地产开发商和地方政府在推动房价上升的作用方面，人们已经多有讨论。但我们更要看到的是这几个主体之间的联盟与合作关系。房地产集团与地方政府之间的稳定联盟关系，人们有目共睹。早在90年代初的房地产热时，这个联盟就在开始形成。在这次博弈中，两者的联盟一直是最值得关注的因素之一。现在有越来越多的证据可以表明，一些地方房价扶摇直上，就是开发商和地方政府合作的产物。在中央政府调控意向明确之后，两者在对房价和房地产泡沫是否存在的解说以及在对调控措施的反应上，配合都相当默契。作为博弈的另一个主角的游资与地方政府的联盟关系则显得相当脆弱和不稳定。虽然利益的一致性使得地方政府在当初对游资频频招手，但在博弈不能没有牺牲者的时候，游资就将会成为牺牲的对象。于是人们看到，在一些地方的调控中，相当多数量的房子砸在炒房者的手上，而开发商大多毫发无伤。在这个联盟中，除了上述三个主角之外，还有几个主体也是不能忽略的。一是媒体，除了房地产是媒体广告收入的重要来源之外，地方政府的态度无疑是影响媒体的重要因素。二是某些有利益群体背景或自己置身于利益之中的专家学者。三是有利益背景的研究机构。这里特别要指出的是，一些政府的机构实际上也成了利益中人。

　　在1998年的一个研究报告中，我曾经指出过，从80年代末、90年代初开始，我国开始形成一个由经济精英、政治精英和知识精英构成的精英联盟。通过这次房地产博弈来看，这个联盟形成和存在的影响是深远的。

　　三是利益的表达。这次房地产利益博弈给人耳目一新的印象是，牵涉其中的利益群体都开始在以明确且直截了当的方式表达自己的利益要求。在这次博弈中，财大气粗而又口无遮拦的著名开发商任志强成为一个焦点人物。最初的时候，任的“为富人造房论”一出台，便成为众矢之的。在调控过程中，任的言行也多成为人们抨击的对象。但公正地说，任的一些话除了显得霸道和不合时宜之外，作为一个利益群体的发言人，任倒是尽职尽责的。关键的问题是如何看待利益群体的博弈行为。在国外，人们对利益群体的认识和接受也经历了一个过程。被称为研究利益群体“第一个最重要的美国理论家”的詹姆斯？麦迪逊，就曾经将利益群体看作是为某种共同的利益的冲动所驱使而联合起来的一些公民，把他们的利益建立在损害公民的权利或社会公共利益的基础上。但在后来，人们对利益群体的看法开始越来越理性，人们逐步形成了这样的一种共识：利益群体的形成是社会利益分化的必然结果，而利益群体及其活动，也是多元社会的组成部分。

　　同样值得注意的是，甚至卷入其中的一些地方政府和政府部门，也在以或明或暗的语言传达自己明确的意向。当过于晦涩的语言达不到效果的时候，不惜以可能遭致谴责的代价明确表达自己的主张。如建设部总经济师兼住宅与房地产业司司长谢家瑾表示，政府不希望房价出现大起大落的情况，房价的大落对老百姓没有好处。现在大部分家庭都拥有自己的房产，房价大落，许多家庭就会出现负资产，对社会稳定没有好处，特别对金融安全会带来威胁。上海复旦大学房地产研究中心副主任华伟则认为，“现在政府宏观调控的目的已经达到，投机性的房地产需求已经得到抑制，政府必须适时停止紧缩性的房地产政策了。”上海房地局的一位副局长则对上海的房地产市场及其调控做出了这样的判断：“上海采取的一系列宏观调控措施已经取得了积极的成效，商品房价格上涨过快已经得到了有效遏制。”“上海的房地产市场不会大起大落，政府会把握好调控力度。”而广东省珠海市建设局则举办了稳定珠海住房价格座谈会，珠海市建设局在会上明确表态“珠海的房价还没有体现我市的价值”，给到场的该市房地产公司和物业公司老总们吃了一颗“定心丸”。应当说，这些表态都是在调控的最关键时刻做出的，其中的涵义是显而易见的。此前，已经有文章指出，目前的房价问题已经政治化，而在此背景下，能够出现上述言论，是耐人寻味的。

　　四是新的博弈手段的采用。我在《利益博弈新手段》一文中曾经指出，观察这次房地产热及其调控的博弈过程，我们可以发现一个非常值得注意的现象：人们在使用一些完全不同于以前的语言来谈论这场房地产博弈。要挟、挟持、绑架，这样几个过去很少用到现实经济政治生活中的名词，在今年的房地产以及其他的利益博弈中不止一次被提及。这些名词不仅表明利益博弈新手段的出现，同时也表明这种利益博弈的程度之激烈。如果我们将90年代中期海南等地房地产泡沫破灭之后刚刚形成的房地产集团使用的博弈手段、2003年房地产集团反对“121文件”时使用的博弈手段与今天这次房地产调控中所使用的博弈手段进行一下简单的比较，就可以很容易发现：其所使用的博弈手段，在不断丰富。在海南等地房地产泡沫破灭之后，房地产集团所使用的手段还仅仅是鼓动一些学者一般性地倡导政府要放松银根，很少直接涉及房地产，大体是一种旁敲侧击式的博弈；到了反对“121文件”时，就已经直接面对主题了，但方式主要还是呼吁，至多是上书。而在这次房地产调控中，硬碰硬的实质性博弈开始出现了。在直到今天还没有最终结果的房地产博弈中，由于上述挟持、绑架、要挟等博弈手段的使用，使得目前这场博弈的过程进一步复杂化，这种复杂化的直接表现之一，就是政府在房地产调控中不得不多有顾及，既要投鼠又要忌器。而利益博弈手段的变化，形象地表明我国社会中利益博弈开始进入一个新的阶段。

　　利益博弈时代向我们提出了什么？

　　利益时代的到来，是市场经济机制和社会结构分化两个因素双重作用的结果。市场是一种特定的资源配置机制，它主要相对于再分配机制而言。在改革前的再分配体制中，需要将社会中各种资源集中到国家手里，然后在社会成员中进行再分配。在那样一个时代，虽然不同的群体和个人也有不同的利益，但社会的利益格局主要不是依据利益博弈形成的。而当时的利益博弈主要是在行政的框架而不是在社会的框架中进行的，如当时经常讲的条条块块以及条块关系，就是其中的框架之一。当市场取代再分配成为资源配置的基本机制的时候，利益的分配已经主要不是取决于国家的意志，而是市场和社会中的利益博弈。同时，社会的分化在加深，不同的利益群体和利益群体在开始形成。在这样的时候，市场和社会就成为利益博弈的基本框架。

　　在一个利益分化和利益博弈时代，任何一个具体的经济社会事务都可以成为一种利益，从中滋生出一群分享这种利益的人，并围绕这种利益进行博弈。

　　举个例子来说，人们很难想到艾滋病与利益有什么关系。但实际上不然，最近李楯先生就提出一个问题：警惕利益群体剥削艾滋病。也就是说，要警惕艾滋病也在成为一种利益，一些相关的群体在瓜分这些利益。根据有关资料，全国累计报告的艾滋病病毒感染者为89067例。而今年国家对于防治艾滋病的财政拨款达到8.1亿元。平均起来说，每个艾滋病患者约为1万元。这还不算一些国际组织和个人捐赠的款项。然而，在这样大的投入的同时，很多贫困的艾滋病患者还是不能得到免费治疗和药品供应。李楯先生指出，在很多情况下，大笔善款被不负责任地浪费在一些不必要的、低水平的重复上。比如，一些艾滋病研究项目，在展开之前并不认真调研过去的资料，动用了大量人力物力后才发现前人早就做过这方面的研究。为什么不能做到强强联合，或是强弱联合，而一定要“弱者”来干？也许只有一个理由，本位思想：“肥水不流外人田”。他更进一步尖锐地指出，我们要警惕，一种新的利益群体正在形成：现在已经有了一些“吃艾滋饭”的人。对于世界性的扶贫工作，有人提出批评意见，说形成一个“扶贫产业”，贫没有扶好，却白白养活了一大批人。希望不要让中国艾滋病防治工作形成一个“产业”，养成一批人靠艾滋病白吃饭。

　　当一个社会进入利益博弈时代的时候，就提出了一系列的问题：如何使利益博弈的合法化、如何为利益博弈提供合法的舞台、利益博弈的组织形式是什么、利益博弈的机制和规则如何制定、国家如何面对利益博弈等等。

　　从这次房地产博弈来看，要使利益博弈能够健康地进行，以下几个方面的问题是迫切需要加以解决的。

　　政府的超越性与公正性。在20世纪的最后20年中，人们已经越来越认识到，国家是一个有着相对独立利益与目标的主体。这就是国家自主性理论。但国家作为社会生活中的利益主体与作为市场中的利益主体是完全不同的两回事。近年来，我国经济生活中的利益关系失衡，以及由此引起的社会矛盾和冲突，往往是与一些地方政府和部门直接介入市场活动甚至成为市场中的利益主体有直接关系的。如征地、拆迁等事务中的利益冲突与矛盾，大都与这个因素有关。因此，在利益博弈时代，政府的超越性是使得利益博弈能够健康公正进行的前提条件。同时必须认识到，不同层级政府关心的问题是不一样的。一些地方政府介入房地产炒作，与房地产在地方财政收入中占的比重有直接关系，而这又涉及地方的发展和地方政府的政绩。但对于房地产泡沫可能带来的对经济社会生活的负面影响，却缺乏应有的关心。这是因为这种负面的影响甚至危机只有在整个社会的层面上才能表现出来。而中央政府却不可能对这种负面影响甚至可能的危机坐视不管。

　　利益主体发育的均衡问题。上面我们对房地产调控中利益主体的轮廓进行了描述，但分析一下就可以看出，目前我国利益主体的发育是相当不均衡的，强势过强，弱势过弱。如果没有中央政府的介入，市场中的博弈几乎是一边倒的。更确切地说，强势群体的强大，不是由于其自身能量的巨大，如从经济实力说，俄罗斯寡头的实力可以达到几百亿美元，而中国的强势群体经济的实力要小得多。从这次房地产博弈可以看出，强势群体显得过强的原因是因为弱势群体地力量过弱。而弱势群体力量过弱的原因，是在于缺乏利益表达的基本权利和有效的表达手段。由于利益主体发育的不均衡，就可能造成一些群体对政府的决策有较大的影响，而另一些群体的要求则无法或不能充分地在决策中得到体现，其结果就是政策导致利益格局的失衡。

　　利益群体的发育。据报道，６月５日，国内颇负盛名的房地产商民间组织——中城联盟数十家会员单位的老总聚首万科总部，研讨当前形势和对策；６月６日，国内另一有影响力的房地产商民间组织——工商联住宅产业商会的成员召开座谈会，主题是“房地产企业自律、诚信”，实际研讨的也是形势和对策。这表明，我国的利益博弈在开始以利益群体的方式进行。必须看到，以利益群体的方式进行利益博弈，不是一件坏事情，因为利益群体可以将分散的利益要求凝聚为合法的、建设性的利益表达，从而使其能够更接近决策的层面。

　　利益博弈的规则化。有规则的利益博弈是市场秩序中重要的组成部分，在市场经济和利益分化的基础上，利益博弈将成为一种常规化的社会现象。在过去20多年的时间里，利益的合法性在我国已经得到承认，但利益博弈的合法化仍然没有完全实现。当务之急，不是禁止利益的表达和博弈，而是需要为利益的表达和博弈制定规则，设立制度安排，从而保障利益博弈能够健康有序地进行，以促进相对和谐的利益关系和利益格局的形成。