葛宁：印度农村基层政权运转制度

葛宁：印度农村基层政权运转制度

 　　农村基层政权的组织和运转，是世界上许多发展中国家和转型国家待要破解的难题之一。近年来到处宣称自己是世界上最大的民主国家的印度，对此难题就有一个独特的制度性的安排——潘查雅特。

 
　　潘查雅特，这是英文Panchayat的 音译，实际上是“评议会”的意思。潘查雅特制度，在印度历史上源远流长根深蒂固，甚至影响到了古代印度人的社会生活和日常生活。孔雀王朝时候，农业发展受 到重视。农村中的基本结构是村社。村社头人由村社全体成员会议选出，接受政府任命，成为村长，负责收税，也负责村社的行政管理。村长之下，设有由长老们组 成的潘查雅特，处理各种事务。莫卧儿王朝时，农村的管理仍由村长和村社选出的潘查雅特负责。
 
　　印度独立后，古老的潘查雅特制度逐步得到发扬光大，最终演变成为印度政治体制的一个极具特色的重要组成部分。虽然印度宪法并没有对潘查雅特做过具体的规定，但《宪法指导原则》（The DirectivePrinciple of the Constitution） 在论及农村基层政权的形式时，提出：各邦有义务组织农村潘查雅特，使之担负起村一级行政机构职能。在该原则的指导下，印度各邦都在建立健全潘查雅特方面做 了一些工作。随着印度社会的发展，特别是农村建设的发展，政府又逐渐感觉到：县一级政权机构的薄弱是农村发展的一个突出问题。一九五六年，政府根据B.梅 塔调查委员会的建议，决定在全国建立县、乡、村三级结构的潘查雅特体制，即村级潘查雅特、a乡级潘查雅特和县级潘查雅特。但这个决定最初并不是强制性的，而 且非常原则。印度各邦后来又先后通过各自的相关法律来加以推行。直到一九九二年，印度国会通过了第七十三项宪法修正案，潘查雅特才成为必须在印度全国实施 的法律制度。简而言之，潘查雅特制度，就是印度农村每五年选举一次的三级基层政权体制。
 
　　村级潘查雅特（the Gram Panchayat），是潘查雅特体制最底层，也可以说是最基层的结构（the Lowest Body）。它由几部分人组成：一是由村民直接选举产生的，二是上届被选进村级潘查雅特并进入乡级潘查雅特的。一个村级潘查雅特的三分之一的席位是专为妇女而保留的，同时还要为社会的弱势群体，如印度特有的表列种姓和表列部落保留席位。每一个村级潘查雅特设有一位主席（the Pradhan），五个委员会（the Upa-samity），分别由一位主任（the Sanchalak）领导。这些职位都是选举产生的。每个委员会负责某一关系农村发展的特殊领域，每年召开一次年度会议，根据选民的要求制定《年度行动计划》（an Annual Action Plan），每年可以支配不超过两万五千卢比的财政预算。这五个委员会分别是：财政和计划委员会；农业发展委员会，教育和公共卫生委员会，妇女、儿童和社会福利委员会，工业和基础设施委员会。
 
　　乡级潘查雅特（the Panchayat Samity），是潘查雅特体制的中间层（theIntermediary Body），主要由选举产生，也包括上届县级潘查雅特的成员和本乡的立法会议成员。下设一位主席（the Savapati）和十个常设委员会。常设委员会由一位主任（the Karmadhakshya） 和五位委员领导，他们也都是选举产生的。与村级潘查雅特一样，乡级潘查雅特不仅为妇女保留了三分之一的席位，而且也为社会的弱势群体保留了席位。每个委员 会每年可支配的预算额度为十万卢比。这十个委员会分别是：财政、组织、发展和计划委员会，公共健康和环境委员会，公共劳动和运输委员会，农业、灌溉和合作 委员会，教育、文化、信息和运动委员会，儿童与妇女发展、公共福利和减灾委员会，森林和土地改革委员会，渔业和牧业发展委员会，食品和供应委员会，小企 业、电力和非传统能源委员会。
 
　　县级潘查雅特（the Zilla Parishad），则是潘查雅特体制的最高层（the Apex Body）。仍由两部分人组成：一是各乡级潘查雅特的成员，二是本县的立法机构成员和由本县所在选区选出的国会议员。下设一位主席（the Savadhipati）、一个常设委员会（the Karmadhakshya）和与乡级潘查雅特相对应的相同名称的十个委员会，这些职位都是选举产生的。县级潘查雅特主要负责审定由村级潘查雅特制定的《年度行动计划》，动用各种资源付诸实施并在实施过程中进行监督。
 
　　这三级潘查雅特的活动经费主要来自国家财政拨款，但处于最低层的村级潘查雅特也可以通过依法收取土地税、土地使用税等方式来获得活动资金。例如，一个西孟加拉邦的乡级潘查雅特，叫钦素拉·莫格拉（the Chinsura Mogra Panchayat Samity）,下有十个村级潘查雅特，在上一个财政年度，共收税三百四十三万零二百八十八卢比。该乡现有十九万四千四百一十一人，也就是在这一项目上人均纳税不到十七卢比，约合零点四美元。
 
　　潘 查雅特从其法律地位上来说，主要是村民自治机构。因此，印度各邦政府仍然在各县设有县长和治安长官，由邦政府任命。与乡级潘查雅特平行的，也有政府的行政 机构。钦素拉·莫格拉乡的国家行政机构有约五十名国家公务员，其中有六位工程师，专门具体负责各《年度行动计划》的实施。
 
　　印度是一个农村人口占人口绝大多数的国家，潘查雅特的建立健全，意义重大，印度为此非常自豪，认为它是印度民主的“奠基石”之一。
 
　　首 先，潘查雅特为最基层的民众当家做主提供了切实的机会，为妇女和弱势群体的权力提供了特殊的保护，有助于社会和谐进步。村级潘查雅特由全体村民选举产生并 决定本村发展的大政方针和主要项目，基本上能代表村民的利益，反映村民的要求，使普通群众参政议政，甚至发泄其不满，都有了有法律保障的渠道。印度每次大 选的投票率都很高，这与绝大多数选民来自农村有关，因为他们已经习惯了各级潘查雅特的选举，懂得选举结果跟个人生活有密切关系，政治热情和参与积极性都比 较高。
 
　　其 次，潘查雅特为国家政权加强管理、动员群众，提供了强有力的纽带。印度县以下的农村地域辽阔，如果仅仅由邦政府任命几名县级官员来进行管理，难免挂一漏 万。而三级潘查雅特体制的建立，并辅之以不大的行政机构，则弥补了这个缺陷，且符合“大政府、小社会”的“民主”要求，因此印度官方和学者大多认为，这是 印度行政体制的一项重大创新。
 
　　最 后，潘查雅特是加强对行政权力进行监督的有效途径。潘查雅特做出的发展农村各项事业的决定，最后都是由国家行政权力来付诸实施的。而国家行政权力在实施的 自始至终，都受到了潘查雅特的关注和监督。由于这些项目都是关系到村民的切身利益，并且就是发生在身边的事情，所以这种监督通常是非常有效的。
 
　　潘查雅特已经发展了几十年，但还是存在着许多问题：
 
　　一是在印度全国发展不平衡。西孟邦、喀拉拉邦等是少数实施得比较好的邦，而有的邦，则推进得较慢。在一些潘查雅特发展得比较落后的邦区，如北方邦，在进行潘查雅特选举时，暴力事件频发。
 
　　二 是潘查雅特，特别是村级潘查雅特还存在一定的局限性。被选进村级潘查雅特的人，往往是一个村子年龄最大的人、种姓较高的人、宗教领袖或宗族头人，其做出的 某些决定不一定符合全局利益和长远利益。曾经有这样一条消息，北方邦西部的一个村子里，一个名叫伊姆拉娜的妇女遭公公强奸。村潘查雅特在得知案情后，做出 决定：伊姆拉娜立即搬出夫家，她与丈夫努尔的关系不再是夫妻关系，而应该是“母子关系”，因为她与努尔的父亲发生了性关系。伊姆拉娜在外面待满七个月零十 天之后，可以换回自己的“贞洁”和自由，可以同除努尔之外的任何一个人结婚。这一事件在印度全国一时掀起轩然大波，也从一个侧面证明了潘查雅特存在的问 题。
 
　　三 是潘查雅特体制的实行给政府机关的推诿扯皮、低效、腐败提供了可能。潘查雅特的政治功能强于其经济功能，一个村级潘查雅特每年十二三万卢比的经费还不足以 开展一些投入较大的基础设施建设，如道路、通讯、电力等等，但上级政府机关却可能因为有潘查雅特《年度行动计划》而放缓甚至是推卸自己在这方面的责任。这 也是印度农村目前面临的种种困境的一个重要原因。

来源: 《读书》2010.09 
 

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