郑永年：强政府、强社会当是中国社会管理的方

郑永年：强政府、强社会当是中国社会管理的方向

(2011-05-24)    郑永年

　　自中共总书记胡锦涛今年2月在省部级主要领导干部社会管理及其创新研讨班上提出“社会管理”、“管理创新”等新政策概念之后，中国各个省市纷纷成立了社会管理创新领导小组来细化和落实新的政策。在中国，社会管理并不是新生事物。在人们的概念里，中国的权威主义政权的最大特征，莫过于对社会的方方面面进行严格的管制。但是，把社会管理作为单独的政策提出来，并把此提高到这样一个政策高度，至少在改革开放以来还属首次。

　　这一新政策既是以往政策的延续，也反映出要对以往政策作转型的一种要求。近年来，随着中国社会不稳定因素的凸现，各级政府把“维稳”提高到一个无以复加的高度。从中央到地方设立了一个庞大的维稳机构，各级政府投入大量的资源、过分依赖暴力机器，来维持社会稳定。但很显然，维稳的手段缺少创新，不仅成本极高，而且显现出越维越不稳的趋势。

　　这并不难理解。每一个官僚机构产生之后，都会产生其自我利益。这种自我利益不仅会促使这个机构的无限膨胀，而且会与其设立的目标背道而驰。因为维稳机构的利益在于社会的不稳定，社会稳定了，这个机构就会变得不相关了。所以，从长远来看，这个机构反而会成为社会不稳定的根源。这种事例在中外历史上比比皆是。维持社会稳定是每一个政府的责任，但中国目前那种缺少制度创新的维稳手段，如果不能及时转型，不仅不可以持续，其后果也会不堪设想。从这个角度来看，这次中共高层所强调的重点，应是社会管理方式和体制的创新。

　　要创新社会管理，就首先要对社会管理的概念有一个理性的认识。历史地看，社会管理有两种方式，一种是社会的自我管理，另一种是社会的“被”管理。在任何社会，这两种情况都存在。在中国，大家比较不重视的是前一种，即社会的自我管理。中国传统上一直是一个家长式社会，这种传统不仅没有随着社会的发展而变化，反而在得到强化。一提到社会管理，各级政府官员很自然地把它理解成为自上而下的控制。

　　社会如果要自我管理，那么就要求给予社会很多空间，有了空间才能发展出真正意义上的社会；有了社会，才能发展出社会的自治组织或者自下而上的秩序。很多发达国家就是这种情形。

对regime change的误读

　　在社会管理方面，中国存在着一种很不好的现象，就是没有在国家和社会、政府和人民之间形成一个良性循环。政府官员经常视社会为自己的对立面，动用政府力量对社会进行管制。在国家不给社会发展空间的情形下，社会就很难发展出有效的自治能力，更无法产生一个自觉的秩序。社会没有这种能力，只好高度依赖政府对所有社会事物的管理。所以，在社会管理上，中国政府的负担远远大于其它很多国家的政府。但政府并不是永远有能力来管理社会的。

　　不管是社会自我管理，还是“被”管理，都涉及到一个关键问题，就是国家和社会、政府和人民之间的关系问题。这种关系在学术界被称为regime，或者政权形态。西方社会所讨论的“regime change”，中文翻译成为“政权更替”。这个译法的意思并不是很确切。西方政府在一些非民主国家，利用那里越来越壮大的非政府组织搞政权更替，这使得“公民社会”这个概念在中国变得非常具有政治上的敏感性。一些人简单地认为，公民社会的发展不仅不利于社会稳定，反而会对政权构成威胁。

　　但是“regime change”比“政权变更”具有更丰富的含义。如果“regime change”仅仅是“改朝换代”，那当然比较敏感。实际上的情况并不是这样的。这个概念更多指的是政权形态的变化，也就是要改变国家与社会、政府与人民的关系。这种变化不是革命，而是改革，就是对现存的国家与社会、政府与人民之间的关系进行变革，使其走上一个良性的互动关系，因此对政权和社会都有好处。

　　很多人把国家和社会、政府和人民对立起来。在对立的意义上，就会产生两个极端，要不只有政府，没有社会；要不只有社会，没有政府。两者似乎都是零和游戏。在毛泽东时代，中国就是一个只有政府，没有社会的典型案例。当时人们在理论上视国家和社会关系为一种零和游戏，在实践上，基本上就不存在任何社会，所有社会个人都被“原子化”，通过各种人身限制，依附于国家和政府。

　　在另一个极端是只有社会，没有政府。这个极端的典型，最糟糕的情况就是无政府状态，而最好的情况就是社会的完全自治或自发的组织。不过，从历史上看，完全自治的社会无论中外都没有出现过。凡是有人的地方就有政府，不管政府以什么样的形式出现。

　　在学术界，几十年来，人们对国家和社会、政府和人民之间的关系一直有很多争论。两者之间的关系基本上可以归纳为四种情况：一、强政府、弱社会；二、强社会、 弱政府；三、弱政府、 弱社会；四、强政府、 强社会。

　　很显然，最差的情况是弱政府和弱社会，而第四种情形即强政府、强社会是最理想的。

　　中国属于哪一种？很多人肯定会说是“强政府、弱社会”。但实际上，要回答这个问题并不容易。

　　一方面，无论在理论还是实践上，中国体现出典型的强政府现象。中国政府很强大，具有强大的社会动员能力来达成其政策议程，似乎都能“从容”应付来自社会的各方面挑战。但从另一方面看，中国不仅社会很弱，政府也很弱。政府的很多政策推行不下去，往往停留在字面上。为什么会这样？

弱社会不利政府

　　这和社会弱有关系。社会对政府很难施加影响力，中央政府只有依赖官僚机构来推行政策。但没有社会对官僚机构的压力，官僚机构就没有动力来实施政策。而弱社会本身更是没有力量来实施政府政策。中国政府的强大动员能力来自政治方面的动员。不过，政治方面的动员一旦使用过度，就会产生很多负面效应，其中最大的负面效应就是使得本来已经很弱的制度变得更加弱了。例如法制。法制是任何一个国家制度能力的保障。中国各种形式的政治动员经常是超越、甚至是破坏法制的。在很多地方，一些领导人尽管也强调法制，但更往往热衷于通过政治动员来做政策执行，这使得中国社会法治化目标的实现还是遥遥无期。

　　很明显，在社会管理方面，人们应当争取的是第四种情况，就是强政府和强社会。国家和社会、政府和人民不是一场零和游戏，可以是双赢游戏。中国需要的是一个具有自我组织化能力的社会。没有社会，政权就没有基础。如果社会是脆弱的，政府必然是脆弱的。

　　那么，如何实现“强政府、强社会”的目标？经验地看，这样一个社会必须是以下三种秩序的共存：

　　第一个也是最重要层面的社会秩序是社会的自我管理。社会如果没有自我管理的能力，什么都必须依赖政府。政府什么都管的话，必然超出政府的能力，管理也必然无效。要社会形成自我管理，必须赋予社会足够的空间。这就要求政府必须放权给社会。政府必须把那些社会可以自我管理的领域开放给社会本身。此外，政府也应当把那些自己管理不好的领域让渡给社会。不过，应当强调的，社会的自我管理并不是社会的放任自由，政府要对涉及到公共利益的社会领域进行规制。

　　第二个层面是政府和社会的伙伴关系。在一些政府必须参与管理的领域，也不见得政府要亲自管理，而是可以委托给社会组织来进行管理。就是说，政府和社会可以是伙伴关系。委托给社会管理可以减少管理的成本，使得管理更加可以持续。

　　第三个层面才是政府管理的社会秩序。尽管近现代国家最大的特征就是垄断暴力，使用暴力机器来维持社会秩序，但从大多数先进国家的经验看，政府在社会管理方面的作用主要体现在制度建设上，包括法制、社会制度（社会保障、医疗、教育、住房）等。使用暴力是维持社会秩序的最后一种也是不得不的方式，政府应当把重点放在制度建设上。制度就是社会个体和群体活动的舞台。

　　在中国，政府显然把重点放在第三个层面。就第一个层面而言，尽管社会自治也具有意识形态的合法性，例如表现在村民自治的概念中，但在政策层面，自治的范围非常狭小。因为不能充分放权社会，社会发展缺少空间。但在一些地方，官员把自治理解成为放任自由，缺失规制，导致黑社会盛行和无政府状态的出现。在第二个层面，政府和社会的伙伴关系不是中国的传统。在中国的传统中，社会历来就是政府的附属品，被管理的对象。政府和社会平等的观念的出现尚需时日。

　　不过，政府所强调的第三个层面的问题似乎更为严峻。一方面是维稳过程经常倾向于过度使用暴力机器，另一方面甚至出现了国家暴力“私有化”的现象，最显然就是这些年曝光的“黑监狱”事件。而暴力的“私有化”更助长了维稳的暴力性。

　　很显然，前两个层面社会秩序的缺失和暴力机器的凸显，促使着国家和社会、政府和人民之间关系的对立化。而这种对立才是社会不稳定的真正根源。

容许民营企业家入党是中共创举　

　　但是，中国并不是一定要走上这样一条道路的，其它更有效、更符合人性的途径也是存在着的。实际上，改革开放以后，中国在社会管理方面积累了很多很好的经验。

　　在1990年代，执政党通过把社会力量容纳进政权的政治过程来管理社会。这主要表现在容许民营企业家入党、参政。改革开放之后，中国的改革最成功的地方，就是容许在国有部门之外发展出一个非国有部门来，民营经济很快在很多指标上超越了国有部门。但是这里就出现了一个问题：民营企业家怎么办？这是个很大的新兴社会群体，在社会上扮演着很重要的角色。对这个新兴群体，尽管当时社会有很大的争议，但执政党还是为这个群体开放政治过程。无疑，容许民营企业家入党是共产党最具有创意的决策。在整个国际共产主义运动历史上，共产主义的目标就是要消灭资本主义，消灭资本家。容许民营企业家入党，是中国共产党的创举，也使得中国共产党和其它共产主义政党分开来。这种实事求是的做法，使得执政党本身可以生生不息。

　　同时，这些年来，政府也在努力进行社会制度建设。社会政策多年来是政府的头等重要的议程，在一些方面也取得了很大的进展。

　　由此看来，“社会管理”和“管理创新”往哪个方向发展，应当是很清楚的。如果是在加快社会改革的基础上，继续走1990年代的路，即把新兴社会力量吸纳到政治过程中，就会促使社会管理走上一个可持续的道路，促成政府和人民之间的良性互动，最终造成强政府、强社会的局面。但如果是继续甚至强化这些年的“维稳”思路，那么就会出现更多的问题，使得基于暴力之上的社会管理更加不可持续，政府和人民陷入恶性互动，最终造成弱政府、弱社会的局面。

　　作者为新加坡国立大学东亚所所长，文章只代表个人看法

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