[革命反思] 改革开放30年：政府体制改革6大调整

改革开放30年：政府体制改革6大调整与未来走向

2011年04月07日 05:42   来源：人民网  作者：毛寿龙   转自：凤凰网

改革开放30年来，政府机构进行了六次较大的调整：一是1982年，改革内容主要是干部队伍年轻化、大幅度撤并经济管理部门，并将条件成熟的单位改建为经济实体组织的政府机构改革；二是1988年，主要以推进政府职能转变、实行“三定”为重点的政府机构改革；三是1993年，主要是政企分开为中心的政府机构改革，以加速构建社会主义市场经济的基本框架；四是1998年，以中央政府人员、机构减半为目标；五是2003年，主要以职能划分清晰为改革目标；六是2008年以大部制改革、健全宏观调控为主要目标。

改革开放30年，从1982年开始，每隔五年均开始一场精简机构和裁减人员的改革。这一变革可以说构成了中国政府体制改革的重要内涵。在1992年以前是“摸着石头过河”，之后确定了搞市场经济就确定了改革的整体思路，到了2003年十六届三中全会为市场经济体制提出了一个非常清晰的发展思路和框架，也给政府体制改革提供了一个非常清晰的思路，可以说已经是驾着船过河的阶段了。

背景：经济迅速发展，社会走向开放

在改革开放前，我国的经济因为多年的政治运动以及实施计划经济体制，到了几乎崩溃的边缘；政府通过对单位的全面控制，实施对全社会的管理，国家几乎包办了社会的全部事务，有的学者称之为“总体性社会”。社会各个方面都具有行政化的特征：所有的经济组织，都是政府组织，除非是非法经济组织；所有的个人都是政府的人，除非是社会闲杂人员；所有的社会组织，实际上也在政府内部，而且所有的政治组织，也越来越具有行政组织的特征。政府无所不包，也无所不在。政府本身，则具有了无限政府、全能政府的特色。

改革开放政策，使得我国的经济逐步发展，30年来已经取得了让世人瞩目的成就。其最明显的标志有两个方面：

首先，经济迅速发展。1978年，国内生产总值只有3624.1亿元，人均只有379元；2007年国内生产总值达到了246619亿元，是29年前的68.05倍，人均18665元，是29年前的49倍。平均每年以接近10%的速度发展，基本是5年一翻番。

其次，市场经济已经有了初步的成就，成为经济增长的发动机。民营企业有了很大的发展；国有企业规模已经缩小，很多国有企业已经成了独立运作的企业；市场竞争水平有很大的提高，竞争相对公平，竞争充分，有序。经过30年的发展，我国经济自由的指数从1980年的4.23，提高到2005年的6.4，使得我国成为世界上最富有活力的地区之一。

1978年改革开放之后，我国的社会也逐步发生了很大的变化。其中最显著的表现是：首先，农村和城市都从封闭走向开放，家庭和个人开始成为社会生活的基本主体，人口开始大规模流动。其次，我国开始由普遍贫困走向逐步分化，很多人获得了通过个人奋斗和努力而致富的机会，并且因此而形成中产阶级和新富阶层。在这一进程中，社会出现了新的分层。与过去的社会分层往往与政治权力分层相关相比，这一新的分层，往往越来越与个人的选择和努力有关，而逐步与与政治权力分层和政策控制脱离关系，越来越体现开放社会的分层特征。这一变化，表明中国社会越来越走出封闭社会。

经济、社会的变革，对政府的职能和行为，都提出了新的要求，要求政府适应市场经济和开放社会的需要。转变政府职能，要求精简政府机构，提高行政效率，并提升政府的法治化水平。

职能转变——政府的归政府，社会的归社会

政府体制改革的具体内容包括机构改革、政府职能转变、行政法制建设、政府信息公开、人事制度改革和行政问责制等。这里主要讨论三个方面的内容：政府职能转变、机构改革和行政权力监督。

政府职能转变并不是改革开放一开始就提出来的。它是在经济体制改革和政府机构改革到一定程度之后提出来的，它自1987年以来一直是行政管理体制改革的核心。

政府职能转变的基本内容很丰富，从大的方面来说，首先是处理政府与各个方面之间的关系，这就是四个分开：政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开（过去是政社分开），把不该由政府管理的事项转移出去，把由政府管理的事项管好，从制度上更好的发挥市场在资源配置中的基础作用，发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更好的提供公益物品和公共服务。

30年来，由于这四个方面的努力，政府职能的面貌发生了很大的变化，私人企业获得了大规模的发展，国有企业规模逐步缩小，并且基本进行了市场化改革，取得了经营自主权，政府及其部门直接办企业的时代已经基本结束了。经过改革，很多事业单位也取得了相当的自主权，政府财政与国有资产经营、政府与银行运作、政府内的经营性资产和非经营性资产也在逐步理顺关系，市场中介组织也获得了很大的发展，开始酝酿从政府内部剥离出来，而新发展的很多中介组织都已经拥有了独立运作的空间。

其次，确定市场经济条件下的基本政府职能框架。在市场经济基本替代计划经济的情况下，自2003年开始，我国政府开始明确定位市场经济条件下政府的基本职能。政府负责经济调节、市场监管、社会管理与公共服务。经济调节，说的是宏观经济调控，主要是运用经济手段，法律手段，行政手段限制在必要的范围内。市场监管，主要涉及推进市场公平准入、市场执法、对产品的生产和消费进行安全监管，如药品和食品安全，采矿安全，和交通安全等。社会管理是政府促进就业，调节收入分配，社会保障，维护社会稳定。公共服务职能，主要是教育、卫生和文化等服务，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。经过5年的努力，政府已经初步发展了市场化的经济调节手段，初步建立了市场监管体系，公共服务体系也有了雏形，公共服务均等化也有了一个开始。

政府职能转变的基本内容很丰富，从大的方面来说，首先是处理政府与各个方面之间的关系，这就是四个分开：政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把由政府管理的事项管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础作用，发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更好地提供公益物品和公共服务。

30年来，由于这四个方面的努力，我国政府职能的面貌发生了很大的变化，政府及其部门直接办企业的时代基本结束了。政府财政与国有资产经营、政府与银行运作、政府内的经营性资产和非经营性资产也在逐步理顺关系，市场中介组织也获得了很大的发展，拥有了独立运作的空间。

其次，确定市场经济条件下的基本政府职能框架。在市场经济基本替代计划经济的情况下，自2003年开始，我国政府开始明确定位市场经济条件下政府的基本职能。政府负责经济调节、市场监管、社会管理与公共服务。

经过5年的努力，政府已经初步发展了市场化的经济调节手段，初步建立了市场监管体系，公共服务体系也有了雏形，公共服务均等化也有了一个开始。

机构改革——加加减减中前进

30年里，国务院已经进行了6次改革，每5年一次。政府机构改革的核心是：

首先是精简机构数量。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年，每一次机构改革都减少了机构数量。1998年之前，每一次机构改革之后都伴随着一次机构膨胀的反弹，这使得政府职能转变提上了日程。其中一部分膨胀的机构，是市场经济所需要的机构，比如审计署，工商管理总局，商务部等。1998年大幅度精简计划经济部门，2003年和2008年，继续精简与计划经济相关的部门，取得了累积性的改革成果。目前国务院组成部门已经下降到了27个。

其次，优化政府组织结构。合理配置宏观调控部门，如发改委、财政部和中央银行；整合完善行业管理体制，如工业与信息化部、交通运输部等；完善能源资源和环境管理体制；加强社会管理和公共服务部门，如住房保障与城乡建设部，人力资源与社会保障部。从改革开放开始，可以说政府一直在调整组织结构，适应市场经济的部门逐步建立，计划经济的部门逐步精简，政府组织结构日益完善。

第三，精简和规范各类议事协调机构和办事机构，严格控制数量。计划经济的特色是，一方面高度集权，另一方面又高度散权，它往往适合做正在做的事情，很难适应新的事情。其结果是，一旦有新的事情要集中资源，就需要通过新的机构来进行协调和动员。新的事情一个接一个，临时机构也就一个一个增加，结果是临时机构林立。历次改革，都需要大幅度精简临时机构。1998年之后，此类机构得到了比较严格的控制。

第四，严格控制编制，开始考虑建立决策权与执行权和监督权相互制约、相互协调的机制。严格控制编制，使得1998年之后的改革有了一定的刚性约束。2003年之后开始考虑建立三权制约协调机制，可以说为政府运行机制破除官本位提供了一个新的机会。

权力监督——让权力在阳光下运行

行政权力的监督和激励，主要是通过法治政府建设、监督考核、问责制度建设来实现。

2004年，我国正式提出建设法治政府，并计划在10年内初步建成法治政府。

法治政府建设在我国的核心内容是用法治替代人治。用法律和制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。规范行政决策行为，完善科学民主决策机制。加强和改进政府立法工作。健全行政执法体制和程序。完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。

有效政府建设需要良好的绩效管理。改革开放后，我国政府提出以经济建设为中心。对干部的考核，主要以GDP增长量和速度为主。其结果是，各级政府都集中所有的资源招商引资，搞经济发展，经济增长速度大幅度提高，中央政府不得不周期性进行宏观调控，与此同时，也导致了各地环境质量的大幅度下降，也导致社会管理和公共服务水平的下降。各级政府成为经济发展型的政府，但结果是对于环境治理、公共卫生、教育等服务缺乏足够的能力。2003年的SARS危机，和国际上普遍关心的环境问题，使得政府开始考虑绿色GDP，考虑充分实现政府的社会管理和公共服务职能，并加强市场监管等。这表现在政绩观上，需要摆脱单方面的GDP考核机制，而是设计多方面的绩效指标，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，并在行政性评估机制之外，增加老百姓的评价指标。

健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。在我国，政府问责制进入公众舆论和世界舆论视野是因为2003年的SARS事件。当时国家卫生部部长和北京市市长都被问责而免职，举国震动。在整个SARS事件期间，有5000多官员被问责。后来又有许多官员因各种事件被问责。自此以后，责任政府建设提上了日程。2004年，温家宝总理在十届全国人大四次会议的《政府工作报告》中指出：“要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”当前问责的核心是以行政首长为重点。2008年政府自身建设的重点之一是行政问责制度建设，具体加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。

行政问责制度的健全，还需要比较广泛地针对行政权力的监督制度。1998年以来逐步刮起了审计风暴。2008年5月1日开始实施政府信息公开条例，政府开始全面制度化的公开政府信息。这说明我国政府开始正视权利和权力之间的关系。

经过30年的努力，我国基本上建立了行政法制体系，宪法，行政诉讼法，行政许可法等基本法律制度都已经制定和颁布，行政程序法也在草拟中。新闻舆论监督，尤其是网络舆论的力量，近年来已经充分发挥作用。2007年著名的华南虎事件，就是网络舆论监督政府的最典型例子。这一事件使得地方政府及其部门都不得不吸取教训，使得行为更加规范化，更富有责任感和回应性。

挑战：改革面临多方阻力

从目前来看，政府改革的未来依然是任重道远，面临着广泛的挑战。

基本的挑战来自经济体制改革并未到位，局部改革思路依然缺乏明确的思路，而且进一步的改革正在面临着多方面的阻力。

比如，政府与国有企业的关系。国有企业资产和政府非经营性资产是什么关系，国有企业收入与政府财政收入是什么关系，到底是经济问题，行政问题，还是政治问题，或者是法律问题，都需要认真研究。这个方面如果没有理论的突破，政府与企业扯不断、理还乱的关系，也很难得到理顺，政企分开会面临很大的阻力。

其次，政事分开也面临着很大的挑战。政事分开，一直是我国事业单位改革的基本目标。其基本的思路也很明确，如把主要承担行政职能的事业单位，转变为行政机构，或者将行政职能划归行政机构；把主要从事生产经营活动的，转变为企业，走向市场；主要从事公益服务的事业单位，强化公益性，加强政府监管。但改革面临很大的阻力。如，事业单位机构和编制控制的不够严格，于是事业单位成了变相的机构膨胀。事业单位本身处于大规模发展时期，公共卫生服务、教育服务和公共文化服务，以及体育和科研等，都面临着高质量发展和服务均等化任务。

比如体育的举国体制。2008年奥运会，我国代表团金牌数量世界第一，与现行政事不分的举国体制有很大的关系。如果要进行改革，政事分开，政府的体育机构转变为体育协会，体育从政府机构转变为事业单位，有商业化潜力的转变为企业化运作，可以争金牌但缺乏市场潜力的，作为事业单位获得政府补助，政府的重点是促进全民体育运动，增强国民素质。这一改革，有利于人民身体健康，有利于政府转变职能，但很有可能不利于金牌数量。一旦政事分开，举国体制转变为民间事业单位独立发展的格局，其结果很可能公共服务业得到均等化的普遍发展。

第三，政府与市场中介组织的分开，也面临挑战。市场经济的发展，需要公民社会的发展，市场经济的发展，势必推动市场中介组织的发展。这是西方社会发展的规律。但在我国，这一规律有了新的内容。很多政府举办的市场中介组织，实际上处于准政府机构的位置，他们有行政级别，有的是副部级，任职的会长往往有部长副部长的经历，大多是事业编制，缺乏服务能力，基本上是依靠国家的拨款，以及垄断地位谋取组织利益来维持生存。这些中介组织实际上是官员的养老组织。实行政府与市场中介组织分开，实际上是把这些组织推向社会，取消其养老功能，让其自生自灭。在这些组织本身缺乏生存能力的情况下，实施改革，实际上就是一场利益革命。这显然是政府与市场中介组织关系改革的重要障碍。

第四，中央政府的职能框架有了明确的定位，但地方政府依然没有很好的定位。如很多地方政府的核心职能依然是招商引资，发展是其核心职能。

第五，从机构改革来看，在政府职能转变没有到位的情况下，机构改革也很难进一步推进，只能逐步推进。目前依然需要继续推进经济改革，规范行业部门；重点推进事业单位改革，改革公共服务部门；理清和规范部门之间的关系，调整中央与地方关系，给地方政府以更多的自主权，实行地方自治。

第六，从法治政府建设的角度来看，法治政府建设的关键是，政府要有明确的守法观念，而且不能仅仅依靠政府的自觉行动，还要有外在的审查和监督机制。比如立法机关要对行政机关的行政立法行为和行政执法行为进行合宪性和合法性审查。司法机关要对行政机关实现有力的司法监督。其中更重要的是，要从技术上完善法治政府的法律体系，如激活宪法和组织法，并从程序上建立法治政府的程序法基础，如制定行政程序法，完善行政诉讼制度等。

最后，从行政问责制和监督制度角度来看，目前关键问题是，问责本身有很大的随意性和人为色彩，有很强的风暴色彩，没有日常化。监督制度的最大问题是，监督和被监督方往往缺乏力量上的对称性，监督软弱，其效力往往取决于被监督方的主动接受。监督制度的完善，关键是需要进行政治体制改革，给监督方以力量，才是根本。

古老的逻辑与未来的趋势

面临这一系列的挑战，可以预料，我国政府改革跟过去的30年一样，在未来绝不会是一帆风顺的。但也可以预料，有了过去30年的经验和教训，未来政府改革的步伐会快得多，而且更有质量和深度。

当然，我国政府改革最大的挑战还是如何应对古老的传统。在我国，高度集权的行政体制，具有2000多年的传统。这一体制，在现代有利于建立计划经济，有利于动员人力和资源集中解决比较简单、迫在眉睫的问题，但却不利于具体的办事，不利于建设市场经济，不利于解决复杂的、长期的问题，不利于稳定可持续的发展。而且一旦在政治上缺乏高度集权所需要的控制资源，整个国家就会陷入崩溃的状态。这是历史的经验。

1978年以来的政府改革，看来已经在逐步突破这一古老的逻辑。经济和社会出现了很多新的发展空间。政府的职能逐步从适应计划经济需要走向适应市场经济需要；政府逐步制定了法治政府所需要的基本法律和制度，奠定了法治政府发展的基础，并且开始建立现代化的问责制度。应该说，政府改革的进程依然在进行中，很多方面的发展依然是初步的。多方面逐步推进，确保经济发展、社会和谐、政治稳定、政府有效，可以说是30年改革成功的基本经验，也是未来继续发展的关键。（毛寿龙 作者系中国人民大学公共政策研究院教授）

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