郑永年：“顶层设计”克服中国改革的既得利益

郑永年：“顶层设计”克服中国改革的既得利益

作者：郑永年   来源：联合早报   来源日期：2011-4-12

　　对任何国家来说，不管是民主的还是非民主的，集权的还是分权的，改革尤其是政治改革，都是一件困难的事情。不过，不改则退，而退是没有出路的。近来中东和北非的政权动荡，和1997年亚洲金融危机期间印度尼西亚苏哈多政权的解体等等，无一不说明这一简单道理。这些国家尽管都有过相当辉煌的建设成就，但缺乏政治改革，政权基础并不牢靠。任何一个非政治性的事件都能诱发出强大的政治能量，被人民力量所推翻。很显然，如果改革遇到困难而不去改革，最终都会导致政治悲剧。

　　在不同政治体制下，改革的动力很不相同。在多党制下，政党的轮流执政，多少可以化解民怨，避免民怨积累到一个非常高的程度。不过，政党轮流执政并不见得是改革。很多民主社会，多党政治和改革并不相关。往往的情况是，不但改革没有进步，政治反而会经常处于持续的不稳定之中。较之多党制国家，一党制国家，或者一党长期执政的国家，比较容易积累民怨。在这些国家，一党执政往往会演变成同一个领袖(党的领导人)长期执政。久而久之，人民就会感到不满。同时，也因为一党执政，既得利益容易形成，导致政治的封闭性。不过，一党执政也有非常成功的改革例子，那就是通过建设开放的一党制，或者维持执政党的开放性，通过竞争来吸纳人才，通过竞争为人民提供有效的参政管道。

　　较之其它政体，中国的政治制度表现出其自身独特的性质。和西方民主政治不一样，中国不实行多党之间的选举竞争，而是维持一党的长期执政，在党内进行竞争，或者实行党内民主。就是说，中国政治也具有竞争的特色，但竞争的表现方式是和西方不一样的。和其它权威主义政体下往往是同一个领导人终身执政的情况不一样，中国有退休制度，领导人到了规定的年龄，就必须退休。这不仅避免了政权的老龄化，更重要的是源源不断地为政权补充新的血液，政治更新非常之快，甚至超过民主国家。党内民主和退休制度使得中国把自身区别于其它民主和权威主义政权。它兼具了民主和权威两种类型国家的一些特质。没有西方式民主，但却实现了民主政治下的领导人(或者接班人)制度化的、定期的更替;同时因为是一党执政或者一党主导政治，中国的体制仍然维持着权威主义政治体制所具有的高度动员能力。

　　挑战在于维持体制的开放性

　　从这些特质看，中国政治体制最大的挑战就是如何克服既得利益而保持政治的开放性。如上所说，一党制体制往往导致政权的既得利益化，从而从开放走向封闭，从包容性转向排他性。一旦这个局面形成，改革就会遇到极大的困难，各方面的问题就会接踵而至。

　　目前的中国就处于这样一个局面之中。这些年来，在改革难以进展的同时，社会对政府的抱怨则越来越甚。改革难以推行，原因很复杂，但既得利益的阻碍无疑是一个主要因素，可以从几个方面来看。第一，政府有改革计划，但受到既得利益的阻力很难推行下去。第二，改革政策因为既得利益的阻力而在实施过程中变形。第三，既得利益操纵改革议程，一些改革变成了增进既得利益的“改革”。第四，既得利益直接阻碍改革议程的出台，领导人的改革意图经常成为既得利益的嘲弄对象。一句话，在强大的既得利益面前，中央权威流失了，改革的动力消失了。

　　因此，问题在于如何克服既得利益?在列宁主义政党体制构架内，从以往的经验来看，克服既得利益有如下几种主要途径。苏联的改革模式，即直接诉诸于民众，即所谓的民主化。这主要发生在苏联领导人戈尔巴乔夫时期。因为改革遇到了强大的官僚体制(苏联最大的既得利益)的阻碍，戈尔巴乔夫就采用了激进(直接)民主化的手段。但现在看来，这样的改革并没有取得很大的成功。民主化促成了原来一党制的解体，为寡头政治和经济提供了条件。

　　中国自身也有很多的经验。在毛泽东时代，和苏联一样，由计划经济体制主导的官僚体制是最大的既得利益，所使用的克服既得利益主要手段有两种。一是分权，即把权力从中央官僚集团手中分散到地方政府;二是群众运动，也就是群众动员式的“大民主”。这两种手段后来都出现了很大的问题。分权经常导致分权与集权的恶性循环，即一分就乱，一乱就收，一收就死，一死就分;而“大民主”则导致了国家的长期动乱。

　　改革开放以来，执政党领导人接受了以往的教训，在推进改革方面找到了新的并且是有效的方式，即开放。无论是政治过程还是经济过程都向社会各种力量开放，这种开放当然不是西方式的开放，即多党制或者政治多元主义，而是把各种社会力量吸纳到执政党内，构成党内的竞争。

　　关键是再确立中央权威

　　那么如何促成政治和经济过程的再开放呢?这里确立中央的权威至为关键。尽管来自社会的压力非常重要，但从制度建设角度看，自下而上的社会压力，也必须通过中央权威来发生有效作用。就是说，有效的改革取决于是自上而下的改革议程和自下而上的改革动力的结合。

　　现在中央政府权威的流失不仅仅是因为强人政治已经成为过去，更是因为一些顶层结构性因素的变化，使得责任和权力出现不一致性。从中央层面看，政治局常委一直处于扩大之中，从1980年代的5人扩大到1990年代的7人，后来再扩大到9人。这是党内民主和集体领导所需，但同时也在增加协调的难度。把国事分解成各个不同的部门(或者口)，专人负责，形成了实际上的国事方面的“劳动分工”。有分工，就要有协调。在分工缺少协调的情况下，就会出现很多负面的结果。

　　最近，中央层面就改革提出了“顶层设计”的新概念。提出这个概念主要反映了现在中国的改革缺失顶层设计的客观情况。实际上，“顶层设计”的目标不仅是要强化中央政府在设计改革过程中的作用，避免改革议程和过程的既得利益集团化，而且更需要中央政府协调改革的执行和实施。

　　那么如何实现“顶层设计”呢?这里可以结合其它国家的经验，考虑建立三个国家级别的委员会，即国家经济委员会、国家安全委员会和国家政治委员会。现在尽管也存在着各种领导小组，但这些小组都是虚体，非实体，主要协调各官僚机构的利益，没有实质性的制度意义。国家委员会则不同，其目的一方面是要在决策过程中吸收社会力量，而超越官僚体制利益(或者其它既得利益的利益)，而在决策实施过程中又对各个相关的官僚机构进行协调，保证决策的实施。就是说，决策要回归其政治性，而官僚机构必须回归到其作为政策执行工具的角色。(应当指出的是，日本民主党曾经设想的改革就是要求政治家决策，而官僚体制回归其工具职能。)

　　国家级委员会统筹改革

　　设立国家安全委员会主要是国际关系和外交事务的决策与实施。这方面，笔者已经在本栏多次提到过，不再重复。

　　国家经济委员会可以协调国家的经济社会政策，很多国家都有此类协调机构。在美国称为总统经济委员会，是总统的经济决策班子。在中国，经济社会事务主要是由国务院负责，但是部门卷入过多，分工过细，决策往往体现的是官僚体制的利益，而非社会经济的整体利益。设立这样一个机构的实际需要早就体现出来了。朱镕基任总理时期所设立的国家经济与贸易委员会，现在的发展与改革委员会都是这种需要的体现。不过，无论是经贸委还是发改会，最终都演变成具体职能部门。这些机构设置的初衷是要负责设计改革，而最终演变成了一个具有深厚的自身利益的另外一个官僚机构。要这些机构设计改革的难度可想而知，诚如前审计长李金华所言，发改委本身必须是被改革的对象，要它设计改革，如何可能?

　　因为缺少类似国家经济委员会这样的“顶层设计”机构，中国的改革“部门化”的现象越来越严重。很多改革，包括住房改革、教育改革、卫生改革、税收体制改革等等，都成为部门自己设计改革，自己改革自己的闹剧。这样就出现了很多问题，部门自己改革自己是假(因为不可能有自己改革自己的局面)，所谓的“改革”也就是一而再、再而三地“折腾”社会罢了。这就是医疗、教育、住房“改革”不但没有成效，反而越来越糟糕的主要原因。要超越部门化，就必须进行“顶层设计”;要“顶层设计”就必须有这样一个有能力超越官僚利益的机构。同时，改革政策的实施也不是一个部门的事情，而是需要非常整合的力量，也需要这样一个机构的存在。

　　对中国来说，设立国家政治委员会的意义更大。执政党要长期执政，政治是关键。但现在显然不是这样。实际的情形是，执政党对自己的定位不清楚，甚至失去自己的定位。党权本来应当是关乎政治，但现在大多数党权变成为行政权。党的干部不去从事政治，而是拼命地挤占和抢占行政权。这既影响党权本身，也影响行政权。大家都去弄权，都想挤进官僚既得利益集团，结果执政党党内既得利益集团日益壮大，其开放性自然减低，甚至消失。

　　在中国，政治的要务是保持执政党的开放性，尤其是其和社会的联系。现在干部都搞行政权去了，没有人关心和社会的联系。与社会的脱节是任何一个执政党应当最担忧的事情，无论是民主还是非民主社会。在民主国家，执政党得不到选票就要下台。在非民主国家，如果和社会脱节，执政党得不到确切的信息，不能了解社会的真相，就没有能力来及时调整政策，最终也避免不了走向衰落的命运。

　　因此，无论从哪个角度看，政治改革不可避免。不过，现在国家政治发展方向并不明确。即使高层释放出来的信息又没有一致性。很多政治问题没有研究、讨论，没有共识。各种既得利益又在想方设法地把国家政治体制，诱导到对他们自己利益最大化的方向。社会积怨已久，又没有有效参与管道，各种变相的抗议和抗争不断。社会和官僚既得利益集团的矛盾已经日益显现化。

　　如同国家经济委员会，国家政治委员会就是要负责政治改革的“顶层设计”。同样的道理，“顶层设计”就是要超越既得利益集团的狭隘利益，从执政党和社会的整体利益出发，来设计政治改革。如果执政党不能有效吸纳社会的力量，而继续让现存体制内官僚力量和既得利益主导改革，那么就不会有任何有效的政治改革方案，更谈不上改革的实施了。时间一久，改革会变得越来越不可能，最终导致社会的激进化，甚至革命。

　　改革开放以来，人们称之为“体制改革”的大多领域都发生在政府领域，执政党体制本身很少有触动。不过，各方面改革难以推行的困局表明，执政党本身的体制也必须与时俱进，社会经济变化了，顶层体制也要变化。

　　作者为国大东亚所所长，文章仅代表个人看法    
 

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