张传文：“两会”之变

张传文：“两会”之变

作者：张传文     来源：南方都市报评论周刊    来源日期：2011-3-13

    三月这个早春月份成了中国的“政治月”。从1982年算起，到2011年的全国两会，“春天的故事”已经演绎了30年。在以往，大部分的政治学者倾向于看低中国的人大和政协，所谓的橡皮图章，是常常挂在嘴边的词汇。但就是这样的图章，却在近几年中越来越热闹，甚至成为党代会之外中国政治可见的另一个焦点。

    协商民主如果能更清晰地形成一些有利于国是问题进展的技术程序安排，首先让民众知道参政议政者干了些什么，主要关注点集中在哪里，存在哪些障碍，则必然对政府机关形成更好的监督动力，形成最高权力机关的决策动力。公共利益在全国范围内越清晰，便越会为全国两会实现“共商国是”提供动力。

    三月这个早春月份成了中国的“政治月”。从1982年算起，到2011年的全国两会，“春天的故事”已经演绎了30年。在以往，大部分的政治学者倾向于看低中国的人大和政协，所谓的橡皮图章，是常常挂在嘴边的词汇。

    但就是这样的图章，却在近几年中越来越热闹，甚至成为党代会之外中国政治可见的另一个焦点。再细细揣摩“一府两院”的得票率，既有表态完全赞成、高票通过政府工作报告，但也有低票通过“两高”报告的时候，而且，有时候反对票也不是小数字。

    或许民主就是从形式开始的。或许，这一格局可以发生缓慢变化，协商民主的空间仍然值得期待。

    2011两会的新意

    看看正在进行之中的2011两会，人们或许也可以体会到一些正在发生的细微变化。

    相比于去年，雷人提案议案明显变少。2010两会显得热闹无比，很大程度上与雷公太多有关系，如张晓梅委员的“家务劳动工资化”提案；沈长富代表建议屏蔽“3Q”（ThankYou）、bt（变态）、“囧”、“槑”等“网络不良用语”；黑新雯代表为了抑制居高不下的离婚率，建议增加离婚难度。这些“雷案”也随之深陷被质疑、被嘲弄的困境。

    雷人提案议案变少，议政勇气多少都在增加。传统的老炮们还在坚持，像人大代表、湖北省统计局副局长叶青对政府预算公开的执着，像韩德云6年来对官员财产申报公开与中纪委的互动，当然他们的坚持并非一人独行。除此之外，今年两会最让人有所触动的还是，众多政要代表放下身段接近媒体，并且从容回应敏感问题，新疆自治区书记张春贤接受记者采访之后，还在微博上与网友沟通到午夜；重庆市委书记薄熙来在接见媒体时同样表现得相当从容淡定，并自动要求增加记者的采访时间。与去年相比，政要身份的代表，至少在媒体面前开始表现出代表的姿态，普遍较往年更显“亲民”和“坦诚”。

    众多国是在两会期间得到了回应，原来的“只闻楼梯响，不见人下来”，现在有了不大不小的改变。

    个税起征点调整将因为两会而尘埃落定，尽管具体起征点是3000还是5000暧昧了几次，但已有消息发布多数代表支持5000.还有社会普遍关注同时又十分敏感的二胎放开问题，在两会上被再次放大，已有消息传来，国家正在进行相关试点，放开二胎在十二五的末期有实现的可能；

    温家宝政府工作报告首次提出社会管理创新，有关社会管理的三个法规正在进行调整，尽管“社会管理”概念本身与学界、知识界的理解存在差距，但社会建设开始被提到这样的高度，依然有着巨大的重合空间，它意味着社会空间的必然扩大，而社会力量壮大，国与民之间力量失衡局面则有调整的可能；

    关于官员财产公开，本次两会期间也得到回应。中纪委副书记、监察部部长马馼8日在列席北京团全体会议后表示，监察部已经在起草“官员财产公示法”的建议稿。马馼表示：“目前监察部已经有专门的部门正在起草立法建议稿。”对于官员财产公示的主体，马馼表示目前已经形成了多种方案，“可能会从准备提拔重用的干部做起，也有可能从分管房地产、建筑等高危岗位官员入手”，但现阶段还都没有定论。从1987年，六届全国人大常委会秘书长王汉斌就提出申报财产制度需在有关法律中研究解决，现在已经整整23年，经历了六届全国人大会议，比抗日战争和解放战争的总和时间还长十年。就像长期为此做出努力的全国人大代表王全杰所说，十月怀胎已过，新制度呱呱坠地的时刻就要到来了。

    而去年两会引起举国关注的李鸿忠代表调整了自己的姿态，主动拜会人民日报和新华社高层，望舆论支持湖北，多少可以理解成主动调整身段的举动；教育部批准南方科技大学可以试办本科，并明确教育经费由广东省筹办，使得中国大学改革的“小岗村”在官方层面获得了更多合法性；教育部相关负责人在两会期间也回应，正在研究异地高考的问题，而在此之前，北京等地的新市民孩子的高考维权，已经成为不大不小的问题。

    共商国事：共商国是的初级阶段

    本来，“共商国是”作为最高权力机关的人大制度的理想目标，带有更多的决策意味，国是，毫无疑问，国之根本也。2011的两会，虽然没有人们呼吁多年的国是制度（包括官员家庭财产公开、政府预算公开、现代的法治体系等）最终得以确立，但两会本身依然在变化。

    总结起来，这一变化表现为，人大的立法职能、监督职能在逐步强化，人大代表、政协委员的履职能力也在不断提高。雷人提案的减少、承担政治勇气与压力的代表委员的增多，表明部分参政议政者保持着对民意的相对敏感。当然，这样的敏感，可能很大程度上主要还是来自于参政议政者面对社会矛盾加剧时的压力爆发，尚属一种本能的反应。

    两会制度如果能为参政议政者提供更多的便利条件和程序设计，引导参政议政者能够在重大国是问题的解决上积聚更多的力量，则善莫大焉。

    另一方面，两会的活跃，与地方与界别的利益团体游说分不开，两会期间最常见的还是各个代表从本地经验出发，宣传自己的成绩，其中也必然隐含着利益诉求。虽然按照全国两会本身的法理定位，特别是人大作为全国最高权力机关，地方利益诉求本不是两会的角逐平台，但地方长官带队的地方人大代表团，最直接的需求是地方利益，最熟悉的知识和经验也是地方性的，在一个大一统的国度里，地方事务也属于国家事务范畴。参政议政没有截然将其分开，尚属情理之中。从另一个层面讲，地方经验的共性，仍然有上升为国家经验并提升成共同意志的可能。

    没有震惊天下的“国是”更新，人们看到更多的是“共商国事”，共商国是与共商国事，区别和差异毋庸多言，但二者之间的路径连续，我们依然抱持着乐观以待的态度，套用主流话语模式说，我们宁愿相信，共商国事是共商国是的初级阶段。

    从这个意义上说，“橡皮图章”的意义淡化了，变成民意咨询的意义，或者有部分是利益集团施加影响力和游说的舞台。当然，这些都属于协商式民主的范畴，间接回应民意，其具体效果也不恒定，有时候民意会起作用，有时候则未必，有时候很快便可以得到回应，有时候则遥遥无期。

    就像公开政府预算，在2004年以前，中央预算信息还是“机密”，每个代表团仅发几份，会后还要“收回”，这也是预算监督“程序合法，实质虚置”历史困境的一大根源。最近几年，信息公开化呼声最为强烈，两会期间提供给代表委员的财政预算报告逐年细化、变厚，2010年更是长达80页，且配备了五大本说明书。

    协商民主的空间依然存在

    我们一方面承认协商民主存在局限的客观事实，但另一方面，从两会衍变之中，同样可以看到协商民主的空间依然存在。从30年前的举手表决，后来是电子表决器，再后来是又在表决器上加上盖子，再到后来的代表委员座位移动，伴随着两会开会技术的变化，“橡皮图章”也可以变成民意收集与反应的平台。

    现在问题的关键在于，如何拓展这样的协商式民主空间，使得民意更方便更科学地加以聚集，并在恰当的机遇期将这些民意落实成国是，实现现代政府制度的确立。

    如何提高协商民主的效果，如何让两会开得更好，比起来那些具体的国事，甚至更值得我们思考。比如，有学者建议人大对“一府两院”工作报告的审议分两阶段进行。先审议过去一年的工作情况，对照去年的报告进行核查并投票。对未来一年工作计划的审议，应在对去年工作的评价之后进行，不能让愿景遮盖了过去，让画饼掩饰了失职。

    还有的学者建议，人大代表应该打破地方区域的限制，就像重庆市委书记薄熙来所主张的，重庆的代表应该多与其他的地方代表沟通。因为即便是质询权，也只有达到一定的人数才能进行。议政场上针对代表普遍关注的“国是”进行专题辩论，人大常委会又能否专辟时间让那些议案成熟的代表集中提出意见，并向全国公开播放？这些代表可以包括相关政府职能部门的代表，还要有相当经验和研究的代表，以及代表普通民众感同身受并有相当见解的代表，几种不同类型利益诉求的代表就某一个专题同台辩论，必会将对问题的认识推向深入。

    即使议政场上的意见冲突再激烈，都仍在制度的可控范围内，并能找照顾各方利益的妥协之道。正如很多现代法治国家所经历的那样，议会里辩论虽然激烈，甚至打得不可开交，但议会外的社会秩序却井然有序。

    与对政府机关一样，信息公开对议政机关以及议政者来说，同样需要。现在很多代表委员都通过微博或博客晒出自己的议案提案，但这些往往非常分散，也很不成系统，如果议政机关可以在官方网站进行公开，并梳理出哪些是代表委员共同提出的问题和建议，同时就提案议案的督办情况进行公开，接受全国人民的审查和监督，代表委员们的履职压力必然增加，也就会更加在意民意的诉求。

    协商民主如果能更清晰地形成一些有利于国是问题进展的技术程序安排，首先让民众知道参政议政者干了些什么，主要关注点集中在哪里，存在哪些障碍，则必然对政府机关形成更好的监督动力，形成最高权力机关的决策动力。公共利益在全国范围内越清晰，便越会为全国两会实现“共商国是”提供动力。

    将现有的空间利用好，下一步才能有的放矢去解决所谓的“制度问题”。如果现有的制度，尚未充分利用，关于未来制度的美好想象，也仅仅是一个愿景。

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