曹许明：县级政府如何选举？

曹许明：县级政府如何选举？

作者：曹许明    来源：作者赐稿    来源日期：2011-3-12

　　现在提出这一模式似乎太过超前，我国的现况与之也有一定的距离，然而这确实是我国政治体制改革的趋势。我们现在以党的民主带动人民的民主，目的就是在党的民主的基础上实现人民的民主。在这里保证了党的绝对的领导，不搞多党制(这是非政党性竞选，不可能产生派别，因而不可能分裂)，不搞三权分立，不搞两院制。有选举，有制衡(这就是中国式的监督体制--党的执行权与监督权的分立而在最高层统一的体制);有民主，有法制;有党内民主，有人民民主;有选举民主，有协商民主。这就是一个符合中国国情的比西方国家更先进的民主制度--中国式的民主制度，亦即中国模式。

　　县级政府如何选举

　　县级政府，这里说的县级政府是指广义上的政府,那么县级政府如何选举呢?我们可采取联动选举法，即由县党代表用选举的方法推荐候选人，由县人大代表进行选举。其具体的办法是，不管是由组织推荐的、领导人署名推荐的、党内联名推荐的，抑或是自荐的，候选人都要自己报名，并缴纳100元的报名费(现在报考公务员每人还要缴50元的资料费，在这里缴100元的报名费是选举的成本费，当然，选举的成本费远不止这个数，这只是象征性的收费，以示对参加竞选的敬重，而不至于对落选象没事人儿似的)。由县委组织部门进行登记，并进行资格审查, 组织选举。选举程序为：1.竞职演说;2.投票选举;3.公布选举结果。在县党代表选举时，每个人最多可选十人，采用秘密填票和无记名投票的方式进行选举，然后根据得票多少的顺序取前八名为正式候选人，并进行张榜公布，将正式候选人的基本情况、工作简历、主要实绩在全县范围内公示。半月后，召开县人民代表大会进行选举(我们可采用代表逐步扩大选举制，等以后条件成熟了，可由县和乡两级人大代表共同选举县级政府领导人，直至全民选举。党内选举候选人也用这个办法)。此时，每个县人大代表最多可选八人。最后根据选举的结果取前五名组成县政治局常委会(得票相同者，由上级组织部门决定名次;后面的人大代表选举时，得票相同者，则根据党内选举的排名)。第一名为县长，相应地担任县委书记(世界上大多数的执政党的领导人是通过民众选举产生的);第二名为县纪委书记。县委书记亦即县长应从其余三人中挑选一人担任县政府总理，简称县理(从“不折腾”的角度考虑，我们也可称其为常务副县长，下面相同)。其余两人，得票多者为县人大主任，另一人为县政协主席(作为县政协主席的唯一候选人推荐给县政协)。

　　接下来再来进行党内选举。县政治局委员、县委委员、候补委员由县政治局常务委员会委员(根据其责任的大小和排名的顺序，分别给予不同的比例系数，亦即权重。在这里县委书记的权重为100;县纪委书记为80;县人大主任为60;县政协主席为40;县理为20。在提名县纪委常委、委员时，县纪委书记的权重为100;县委书记为80 ;县人大主任为60;县政协主办席为40;县理为20)提名。由县党代表进行选举(严格意义上说，选这么多人是不好选举的，更应该称为差额通过)。县纪委常委、委员用同样的方法产生。县纪委书记、县人大常委会主任、县政协主席、县理(须得到县长同意)应从县政治局委员中挑选1～2人担任副职。县人大常委会、县政协常委会其余组成人员由县委同各民主党派、群众组织及无党派人士协商推荐候选人，分别由县人大代表、县政协委员进行选举。县政府其余组成人员由县理(须得到县长同意)提名，以县人大代表的过半数通过。

　　为什么要这样选举呢?

　　我国的县级人大代表的直选已经搞了三十年了，基层直选也有二十多年了，现在乡镇党委书记、乡镇长的"公推直选"已在如火如荼地进行，下一步县级政府的选举就摆到议事日程上来了。然而，当这一天真正来临时，我们却发现不大好选举。困惑我们现在政治体制改革的是要选举的职数太多，在一个县竟有二、三十个之多。西方一些国家除了选举议长以外，只要选出行政首脑一人，由其组阁就行了。虽然西方国家是个人的交接班，我国是集体的交接班，但也不是选得越多越好，选得过多就会影响选举的精度，人们也会产生一种厌选的情绪。因此，选举只要选出主要领导人就可以了。在这里县长是一县的"元首"，县理是一县的行政首脑。县长的职责，这里县的规模太小，用改革后的省长来说明，省长的职责是：

　　1.根据省人民代表大会和省人民代表大会常务委员会的决定，公布地方性法规。

　　2.根据省人民代表大会和省人民代表大会常务委员会的决定，任命省理、副省理、各厅厅长、各委员会主任、审计长和秘书长。

　　3.根据省人民代表大会常务委员会的决定，授予荣誉称号。

　　4.代表一省进行社会活动。在一个省，谁都知道省委书记是"一把手"，在一个市，谁都知道市委书是"一把手"，比如说，如果时光可以倒流的话，代表北京市在雅典奥运会上接过奥运会会旗的应是北京市委书记担任的北京市市长，而不是"二把手"的北京市政府的市长(改革后应称市理)。

　　5.对全省比较重要的事务进行决策。

　　为什么要这样设立呢?

　　因为现在的县委书记事实上就是行使的这样的权力，县委书记的职责从理论上讲主要是政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要的干部人选, 不直接行使行政机关的权力。这是违背政党政治的规律的(即通常是由执政党的领袖行使主要行政权的)，这就是我们多年来强调党政分开而始终分不开的原因。现在的事实情况是, 这个唯一可成为副厅级的"一把手"、一县的"当家人"居于县级政权的中心位置，集财权、事权、人权于一身, 集权程度相当高，不仅干部的提拔任用，就连重大工程的决策，都是县委书记"一锤定音"。原山西省翼城县县委书记武保安的妻子就曾说过："当书记与当县长就是不一样"。县委书记拥有如此大的公权力，却不由人民来选举，却不在作为国家权力机关的县人大的监督的范围之内。这就是"一把手"容易腐败，以致于使县委书记岗位成为腐败的重灾区，乃至有些地方腐败现象还很严重的一个重要原因。我们要规范执政方式，理顺党政关系。上帝的归上帝，凯撤的归凯撤。但县委书记可以担任县长，负责全县的主要工作。为了从繁忙的具体事务管理中摆脱出来，以避免抓了芝麻，丢了西瓜，我们可以新设立县政府总理一职，协助县长的工作，负责日常行政事务--这哪里是新设立，这就是根据中央一级来的。这样做的好处是：

　　一.理顺了党政关系，解决了党政不分、以党代政这个老大难的问题。

　　二.消除了不断摩擦内耗扯皮推诿的"两张皮"的问题。

　　三.由于县的"一把手"担任县委书记和县长，这就为县的"一把手"由党内选举和人大选举提供了依据。事实上我国的最高领导人就是由中央委员会和全国人大选举的，我们地方的"一把手"为什么就不能由同级党委和同级人大选举呢?再说现在的"一长制"是沿袭历史和参照国外而来的。比如说县长，在我国历史上称为县令和知县，他在当时独揽立法、行政、司法等全部权力，是一县的"土皇帝"。再比如说西方国家的市长，虽然只有行政权，但不受政党的领导。政治体制不同，行政管理体制当然也就应该不同。总之，在我国由中国共产党领导的多党合作的体制下，中央的编制也非常适合于地方，只不过相应地级别要小一些，数量要少一些。比如说现在的县委的"一正二副"的模式，即县委书记一名，副书记两名，其中一名副书记担任县长，另一名副书记抓日常工作，这实际上是不妥的。为什么说不妥呢?因为作为一县最高权力机关的县人大的主任只是一个常委，排名在抓日常工作的副书记之后，这显然是不妥的。我们可参照中央的编制设置县书记处，作为县政治局和它的常务委员会领导下的办事机构，而两名书记处书记则排名在县委常委之后。

　　同理，政协是参政议政的机关。纪委是各级的最高监督机关。人民是国家公权的所有者和终极监督者，纪委是人民委托的专职监督机构，其领导人必须由人民来委托、来选举。然而在现实中却不是这样，这就是权力所有者，监督者和被监督者三者之间的错位，难怪湖南省郴州市原纪委书记曾锦春能靠"双规"的手段"创收"三千多万元。

　　当然，选举有几种选举方法：一种是由民众来选举，候选人不管来自那个党派的抑或是无党派的，这显然是西方国家的做法;一种是先进行党内选举，然后把选举的结果推荐给国家机关;还有一种就是这里提出的"联动选举法"。这既保证了党的绝对领导，又实行了民主，实行了党内民主和人民民主的互动。这样也减少了政治成本--一下子就选出了五套班子的"一把手"。而分别选举的话，每次只能选出一套班子的"一把手"，而众多的落选者如何安排也将是个问题，并且不能保证得票最多者当选为"一把手"中的"一把手"--县委书记。这就象赛跑一样，只有在一起比赛，才能决出谁是冠军、谁是亚军、谁是季军。事实上，各地都有一个领导人排名的问题，这个排名是根据什么来的呢?不是什么人封的，只能是通过选举并且只有放在一起选举才能选出来的。这也是深化政治体制改革的必由之路，以后选举要实行差额选举，选举要有得选，这也就是说党推荐的候选人数要多于应选人数，这样人大代表选出的排名顺序就不一定和原来党内的排名顺序相同，并且最终只能以人大代表选举的结果为准--我们不如直接让人大代表来选举党的领导人，条件就是必须是党推荐的候选人--这也是符合党的性质的，党是工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，党的领导人自然应是最受人民拥戴的党内成员。我们不是要进行干部异地交流吗?可放在选后进行。比如说异地得票最多者之间相互交流，第二名之间相互交流。第二轮选举为什么要用八名正式候选人，就是准备了有人晋升了，五套班子的"一把手"空缺了，好顺序递补。

　　另外我们还规定县纪委书记是县委书记的第一继承人(为什么要规定继承人?这里说的继承人是任期内的继承人，不是任期外的继承人。那末任期内为什么要规定继承人呢?这是因为在任期内"一把手"空缺了，如果再搞民主选举，那政治成本就太大了，如果用委任制的办法，那又有失民主。而规定了继承人，这继承人是经过民主选举产生的，这样就能保证民主的权威性);县人大常委会主任为第二继承人;县纪委第一副书记为第三继承人;县政协主席为第四继承人，县纪委第二副书记为第五继承人;县理由于是经过县长挑选的，只能为第六继承人。

　　我们之所以把纪委书记放在很突出的位子，是因为反腐败是关系到我们党和国家生死存亡的大事。西方一些国家由于有在野党的有力的监督，从而推动了整个社会的监督，实现了对统治者的驯服，领导人很少有以权谋私的行为。试想在西方国家如果规定在野党永远是在野党，永远没有上台的机会，将会是什么样子?媒体监督就会有后顾之忧。我国的社会主义性质和我国是一个后起的大国的国情决定了我国不能搞多党制，必须由共产党领导。解铃还须系铃人，我国没有在野党、反对党(台湾地区另当别论)，执政党的监督主要靠党内监督。只有党内监督得八九不离十了，才能发挥权力机关、监督机关、司法机关、新闻媒体、各参政党及广大人民群众的进一步监督的作用。纪委除了要向产生它的党的代表大会负责外，要实行垂直领导，独立行使监督职能。对举报担任县委常委以下职务的人，由县纪委受理;对举报担任县委常委及县纪委书记副书记的，由上一级纪委受理。对处理结果如有不同意见的，可上诉到上一级纪委。有人担心这样纪委书记会坐大，这是多余的。因为纪委书记可以监督党委书记和其他党员干部，党委书记和其他党员干部也可以监督纪委书记。在中央一级，由中央纪律检查委员会向党的全国代表大会和中央委员会负责。我们在党内要引进竞争机制，这就是非政党性、非对抗性竞争。那我们以什么样的形式进行竞争呢?党委和纪委的关系不是执政党和在野党的关系，纪委不是在野党，而是党委和纪委的领导人之间要进行竞争，谁搞腐败谁下台。这是什么意思呢?就是说如果县委书记有腐败的行为，县纪委书记举报给上一级纪委，结果县委书记下台了，那就由县纪委书记来担任县委书记;排名在前的县委常委发现由县纪委书纪升任的县委书记也有腐败行为，举报给上级纪委，致使其下台了，也可以升任县委书记;而由县纪委第一副书记依次升任的县纪委书记发现新任县委书记......依次类推。把监督者利益与党的利益和人民的利益联系起来，这样就能调动其积极性，而且可以通过监督别人的弱点使以后自己的执政更成熟更完美，最终使执政和监政形成良性循环。这实际上是将落实问责制具体化，有奖励，有惩罚，以形成一个反腐败的内在机制，使反腐败自动化。在我国，"一把手"不是难以监督吗?我们的这一设计就是针对这一点的，就是专治"一把手"腐败的。在一个县里，县委书记廉洁了，看县长、县人大主任还敢腐败?再说，纪律检查委员会居高临下地监督就容易得多了。 那我们有了这种权力制衡机制，就万事大吉了吗?不!要真正实现它，还要有一个外部环境--就是要有广大人民群众的参与，如果没有社会参与，很容易发展为权力共谋关系。这种共谋关系通过其内部很难暴露，除非发生内讧。因此体制外的力量，即社会的发展和参与监督是制约体制内共谋关系的重要力量。因此，我们还要进一步引进激励机制，奖励有功人员。比如说，县政协主席举报县委书记立有重大功劳的，其继承顺序可前移一位{并对不举报的其他常委视具体情况给予批评教育、经济处罚、组织处理，情节严重的按有关规定给予相应的党纪、政纪处分};县纪委第二副书记举报县纪委书记立有重大功劳的，可成为县纪委书记的第一继承人;第二副县长举报省政协副主席立有重大功劳的，可成为县长的第一继承人;对广大人民群众举报的，也要给其举报案值适当比例的奖励。这样就能激发广大干部群众反腐败的积极性，使腐败分子处于人民战争的汪洋大海之中，手莫伸，伸手必被捉。我国反腐败的形势就会很快有一个根本的好转。

　　有人担心这样会产生窝里斗，我们就是要这样的"窝里斗"，过去领导班子太"团结"了，保持一团和气，有了问题也不揭露，结果发展成为腐败窝案。再说我们只是在县级、地市级、省级采取这种方法，上有党中央和中央纪委的统一领导，有什么问题翻不了天。

　　由于每个纪委委员任期满后都要通过重新选举产生，而选举的结果是很难相同的，这样就不会形成派别——动荡的根源。

　　有人要问，中央就永远是这样的领导体制了吗?不!等条件成熟了，中央纪律检查委员会仅向党的全国代表大会和中央委员会与中央纪律检查委员会联席会议(这也可由中央政治局常务委员与中纪委书记、副书记联席会议代替之)负责。由于中央委员比中纪委员人数多，故中央委员会的决议在联席会议上一般情况下都能得到通过,这样就保证了中央委员会的权威性;而如果中央委员会的决策有偏的话，在联席会议上通过重新票决，也能得以矫正，这就是民主的纠错功能。

　　最后我们来检测一下这样的改革是不是最好的。

　　政治体制改革的标准是：

　　1. 是非坚持和更好地体现了共产党的领导，是非加强了国家政权的力量，从而维护了社会的稳定，以更加有利于我国的社会主义现代化建设。当然，罗马不是一天建成的，我国的改革是一个渐进的过程。任何一套改革的措施都要经得起实践的检验。只有通过试点证明是正确的，才能推广，才能以点带面。

　　2. 是非抓住了政治体制改革中的主要问题，我们的官员是非感到得到了更加有效的监督，从而更加有利于惩治和预防腐败。

　　3. 是非理顺了党政关系，理论上的权力是非和实际权力相一致。人民的民主权力是非在逐步扩大。

　　4. 这样的改革是不是最精简的?有没有更加好的办法?要知道在达到上述标准的情况下任何把事情搞得复杂，增加政治成本的改革都是注定要失败的。  
    

(“中国选举与治理网”首发)
 

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