徐显明：形成法治体系才是法治国家建成时

徐显明：形成法治体系才是法治国家建成时

作者：徐显明,陈宝成    来源：南方网   来源日期：2011-3-11

     “中国特色社会主义法律体系已经形成。”2011年3月10日上午，全国人大常委会委员长吴邦国向

近3000名全国人大代表庄重宣布，党的十五大提出的到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工

作目标如期完成。全国人大常委会委员、山东大学校长徐显明教授就中国特色社会主义体系话题接受了

媒体专访

全国人大常委会委员、全国人大法律委员会委员、山东大学校长徐显明接受南都专访表示，中国法治建

设处在新的历史起点上

下一步是形成法治体系 也就是法治国家建成时

    报告解读

    南都记者 陈宝成 发自北京

    “中国特色社会主义法律体系已经形成。”2011年3月10日上午，全国人大常委会委员长吴邦国向

近3000名全国人大代表庄重宣布，党的十五大提出的到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工

作目标如期完成。

    这是必将写入历史的重要时刻，此时此刻，全国人大常委会委员、全国人大法律委员会委员、山东

大学校长徐显明正在北京人民大会堂现场。

    三年前的2007年11月27日，十七届中共中央政治局举行第一次集体学习，题目就是完善中国特色社

会主义法律体系和全面落实依法治国基本方略，当时两位主讲人分别是时任中国政法大学校长的徐显明

教授和中国社会科学院的信春鹰研究员。

    今年3月9日上午，在山东团驻地，徐显明委员就中国特色社会主义体系话题接受了南方都市报记者

的采访。

    从今天起，本报将推出中国特色社会主义法律体系系列高端访谈，邀请全国人大代表、政协委员中

的资深法律界人士，从不同角度对此展开深度探讨。

    从“立、改、废”到“编、释、备”

    南都：如何评价“中国特色社会主义法律体系”的形成？

    徐显明：这是中国法治建设史上具有里程碑意义的大事。21世纪以后，中国正处在新的历史起点上

；中国特色社会主义法律体系形成后，中国的法治建设也将处在一个新的历史起点上。

    南都：怎么理解法治建设“新的历史起点”？

    徐显明：法律体系形成，不是说立法任务完成，而是说在完善和发展法律体系方面将成为立法工作

重点，因此人大经常性的工作还是立法。

    过去立法工作主要表现为制定新法，现在立、改、废、编、释、备并用。编是指以法律法规清理为

主要内容的法律编纂，释指解释法律，备指对人大以外制定的规范性文件进行备案审查。六种方式并用

，表明立法机制正趋于成熟。

    有法必依是法治的核心和关键

    南都：吴邦国委员长说，法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决

了无法可依的问题，在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更加突出、更加紧迫

。对此如何理解？

    徐显明：30年前法治建设的主要矛盾是无法可依；法律体系形成以后，法治建设的前提条件具备了

，法治建设的主要矛盾将要转移到法律实施上来，就是“有法必依”的问题：执法必严、违法必究都属

于“有法必依”。我相信，在法律体系形成以后，有法必依始终是法治建设的关键。

    法治体系形成时就是法治国家建成时

    南都：在提出2010年形成这一法律体系的同时，十五大报告还提出“依法治国，建设社会主义法治

国家”。我们当下处在法治国家建设进程的什么环节？

    徐显明：法治国家的另一个表述是“法治体系”，可以说，法治体系形成时，就是法治国家建成时

。“依法治国，建设社会主义法治国家”正在这一过程中。

    什么是法治？亚里士多德的解释有两层基本含义：一是制定出良好的法律，二是良好的法律要得到

普遍的实施。法律体系形成后，我们具备了第一层含义，下一步就是法律的实施，两者合起来构成法治

。

    法治体系是法律体系的高级形态

    南都：法治体系包含哪些内容？

    徐显明：法治体系包括六部分：一有比较完备的法律体系；二是执政党依法执政；三是构建法治政

府；四是建立独立、公正、廉洁、高效、权威的社会主义司法制度（独立、公正、廉洁、高效、权威，

一个都不能少，合起来才能保证司法按照法治国家的要求运转）；五是全社会普遍守法，各政党、武装

力量、国家机关、社会组织和公民都要普遍守法；六是实现对法律的有效监督，保障人民的权利和社会

秩序、保证制定的每部法律都有效发挥作用。

    南都：法律体系和法治体系是什么关系？

    徐显明：法律体系是为建设法治国家的目标服务的，后者比形成法律体系的要求更高。法律体系是

法治体系的逻辑起点，法治体系开始于法律体系的形成。法律体系形成之后，还要完善、发展，它的高

级形态就是达到完备状态。

    法律体系形成有两个判断标准

    南都：判断法律体系的形成有哪些标准？

    徐显明：一是事实标准。国家生活的基本方面，如政治、经济、文化、社会，是否做到了有法可依

；各种各样社会秩序是否通过法律的调整而形成；公众应该具有的权利是否在法律上固定下来，权利受

到侵害时依据现有法律能否得到维护。

    二是文本标准。全国人大和常委会制定的法律（含宪法和今年2月通过的两部法律，记者注）239部

，国务院制定的行政法规690多部，地方人大制定的地方性法规8600多部。把这些现行有效的规范性文

件统合成一个有机整体，就叫法律体系。

    宪法是法律体系的基础、统帅、核心

    南都：在这一法律体系中，宪法处在怎样的位置？

    徐显明：宪法是法律体系的基础、统帅、核心。

    打个比方说，人大制度是土壤，土壤之上长出的树干就是宪法；树干上有七个分支，就是七个法律

部门；每个分支上长出若干树杈，树杈上又有若干果实、叶子，树杈、果实、叶子就是行政法规和地方

性法规———由此构成了一棵完整的法治之树。

    南都：这么多的法律规范如何形成统一的法律体系？

    徐显明：一个国家法律体系形成与否，第一要看它的法律部门建立与否。要把这么多调整对象不同

的法律分门别类，相同或相近的归在一起，就叫法律部门。我国法律体系有7个法律部门：宪法相关法

、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。

    第二要看法律部门里重要的或起支架作用的法律建立与否。如宪法相关法部门里面如果没有一部宪

法，民商法部门中没有民法通则、公司法，程序法部门中没有刑诉法、民诉法，就很难说这个法律部门

已形成；其他法律部门也是如此。

    第三，法律不是单一的，而是分层次、用不同形式来表现的。

    全国人大及其常委会制定的规范一般叫法律。除法律外，立法法规定国务院有权制定行政法规，地

方省级人大及其常委会可以制定地方性法规，最高法院和最高检察院可以作出司法解释，这些都属于法

律的表现形式。

    有些法律规定得比较概括，但行政法规和地方性法规就不能再概括了，它必须具体、细化，行政法

规和地方性法规能够和法律配套，这也是判断法律体系形成的标准。

    第四，这么多的法律规范放在一起，其内部关系是否一致；如果相互冲突，那就不能说它是一个体

系。只有达到和谐、统一、一致，才可称为一个体系。这也是判断法律体系形成与否的标准。

    法规备案审查将强化，维护法制统一是核心

    南都：吴邦国委员长提到，要“加强对规范性文件的备案审查，以保证行政法规不同法律相抵触，

保证地方性法规不同法律、行政法规相抵触，保证法律法规的规定之间衔接协调、不相互矛盾，保障了

社会主义法制的统一”。随着法律体系的建成，法规备案审查工作会否得到强化？

    徐显明：法规备案审查的核心是维护法制统一，目的是消除法律冲突，宣布低位阶的规范不具有法

律效力。所以随着法律体系的形成，法规备案审查的功能一定会得到加强，程序也会逐步明确。

    提起法规审查的主体是广泛的，对于不同主体，可能会有不同程序。如在受理程序之后，就会提起

审查，这时全国人大的各专门委员会就要发挥作用。然后是法律委员会提出审查意见，最终应当由人大

常委会给出是否合宪是否合法的意见，该意见应当具有法律效力。

    如果在审查中发现了法律冲突，最难做的就是消除这些冲突。这些冲突包括：下位法和上位法冲突

，地方性法规和行政法规冲突，地方性法规、行政法规与法律冲突。

    民生立法已成重点，社会法应加强

    南都：关于2011年的主要立法任务，委员长提到，“既有一些现行法律需要修改的问题，也有部分

配套法规急需制定的问题，还有个别法律尚未出台的问题。”在你看来哪些法律法规属于这一范畴？

    徐显明：这些法律应该进到立法规划中。至于哪些应尽快制定，哪些应近年制定，可以通过全国人

大及其常委会每五年的立法规划和每年的立法计划来确定。

    南都：作为人大代表，你关注哪些领域立法？

    徐显明：处在第一位的是和民生有关的立法。民生立法已成为人感受社会正义的出发点；社会法是

法律部门中最薄弱的一个，今后应该大力加强。

    当然，我个人还比较关注有关完善社会管理方面的立法，同时也关注政治经济领域的立法，并认为

以人为本、立法为民最终可表现为推进我国人权事业的全面进步。

    公民有序参与立法趋势扩大

    南都：吴邦国委员长在2011年的主要任务中提到，要“积极探索公民有序参与立法的途径和形式”

。对此如何理解？

    徐显明：“公民有序参与立法”，第一层含义是有序可依，依法进行。公民参与立法首先是有法律

依据的，民主立法、立法为民、以民为本，是法律体系形成中的宝贵经验，依法参与是前提。

    第二，法律的本质是人民共同意志的表达，公民的思想、意志、要求、愿望是法律之源。每个公民

都有知情权、参与权、表达权、监督权，都有权来表达自己的意志；法律就是把大家共同的意志概括出

来，保证公民有序参与。

    第三，公民有序参与需要“有序扩大”。我们的制度是，人民群众有了愿望和要求，通过自己的代

表来表达。召开人民代表大会，人大代表代表着人民的意志；召开人大常委会，人大常委是从人大代表

中产生的，他们的责任就是反映和表达绝大多数人的共同意志。

    公民有序参与的趋势是不断扩大的。十届人大以来出台的三十几部法律案，几乎每一部都是通过网

络公布后征求意见，如物权法的出台；还有个税起征点的调整，原草案的起征点是1600元，后根据绝大

多数人的意志和要求调成2000元，并召开立法听证会，这是公民有序参与的有效途径。

    善法之治才是法治善治

    南都：法治与善治是什么关系？

    徐显明：所有的法治都是善治。法治分形式法治和实体法治，希特勒的法治是形式法治，形式法治

是恶法之治，其本质是人治。

    在人治观念中，法律只不过是统治手段，而不是目的。故当通过法律达不到目的时，统治者便可抛

弃法律，而改用其他手段。

    善法之治中的法治，法治就不再是手段，而是人民共同的生活方式，是任何人也无法抛弃的生活方

法。

    法治并不只是严格依法办事就足够了，还要看执行的法律是善的还是恶的。

    法治的观念已经是一个普通化的观念，这次十二五规划第十三章“全面推进法制建设”我认为应该

将“法制”改成“法治”。

    “制”重视法律规范建设，且它对应着民主，民主是里，法制是表，民主与法制不能分开建设。法

治则内容比法制丰富得多，其含义与全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家有关。其

既有立法，也有法治建设，还有独立公正的司法制度建设，也有法治精神和法治理念的树立及法律监督

等；而“法制”包含不了上述内容。

法律体系形成 解决有法可依问题
有法必依的问题显得更加突出、更加紧迫；
须从“法制”到“法治”“善治”
   

报告解读

    法治的基本含义有二：一是制定良好的法律，二是制定的良好法律获得普遍的遵守。

    ——— 亚里士多德

    “中国特色社会主义法律体系已经形成”，“党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律

体系的立法工作目标如期完成。”

    2011年3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国向十一届全国人大四次会议作全国人大常委会工作

报告时如是说。

    这一宣告，是国家最高权力机关向全国人民交出的答卷。这份答卷的名字，叫“中国特色社会主义

法律体系”。

    执政党的政治承诺

    从提出要“形成中国特色社会主义法律体系”到现在，历经13年。

    正如吴邦国委员长的报告所讲，这“是中国共产党领导亿万人民发展社会主义民主、健全社会主义

法制取得的重大成果”。

    中国共产党首次提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”，是在1997年秋天召开的十五

大。这一提法，不仅被官方视为“立法工作目标”，也被舆论视为“执政党的政治承诺”。

    这次大会写入报告的，还有“依法治国，建设社会主义法治国家”；这一表述，被上升到“党领导

人民治理国家的基本方略”这一前所未有的高度，并在两年后写入宪法。

    此时，距离邓小平辞世已半年多，距离著名的南方谈话已过去5年半；市场经济体制改革已然生根

发芽、不断生长，并呼唤法治领域的变革。

    2002年，中共十六大报告延续了此前的说法，但在表述上有一字之差，去掉了“有”字。同样在两

年后，人权条款和私产保护条款入宪，被海内外高度评价。

    2007年，中共十七大报告进一步明确要“坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体

系”。

    尽管表述上略有差异，但三次党代会对“中国特色社会主义法律体系”的论述不变，论述在报告中

所处的位置不变，即均在“政治”领域。

    在法律体系这一主语之前有两个定语“中国特色”“社会主义”。

    “‘中国特色’强调其特殊性，‘社会主义’强调其合法性。”全国政协委员、全国政协社会与法

制委员会委员、南开大学法学院教授侯欣一向南都记者说。

    执政党高层对法治的重视，不仅体现在党代会报告文本中，还体现在集体学习制度中。
 

    南都记者统计，十六、十七届中共中央政治局的首次集体学习，均为法治领域课题；其中，一次是

集体学习宪法，另一次是集体学习社会主义法律体系。

    2002年12月26日，十六届中共中央政治局第一次集体学习宪法，以“认真贯彻实施宪法和全面建设

小康社会”为题；胡锦涛强调“必须坚持实施依法治国的基本方略，在全社会进一步树立宪法意识和宪

法权威，切实保证宪法的贯彻实施”。

    2007年11月27日，十七届中共中央政治局第一次集体学习，以“完善中国特色社会主义法律体系和

全面落实依法治国基本方略”为题，时任中国政法大学校长徐显明教授、中国社会科学院信春鹰研究员

主讲。

    根植于社会主义的法律体系

    尽管从提出建立到形成中国特色社会主义法律体系仅有13年，但这一体系之根却可以追溯到更远。

    南都记者注意到，吴邦国委员长在总结“形成中国特色社会主义法律体系的重大意义和基本经验”

时，用了“新中国成立以来特别是改革开放30多年来”的表述。

    “中国特色社会主义法律体系的基础和‘根’是中国特色社会主义制度，没有中国特色社会主义制

度就没有中国特色社会主义法律体系。”全国人大内务司法委员会委员、中国人民大学刑事法律科学研

究中心主任戴玉忠在接受南都记者采访时说。

    戴玉忠认为，1949年的“政治协商会议《共同纲领》”作为临时宪法确立了新中国的国体，是工人

阶级领导的工农联盟为基础的人民民主国家；1954年宪法规定了这一国家性质，并提出了建立社会主义

社会。有了共产党领导建立的社会主义制度，才有今天的中国特色社会主义法律体系。

    戴玉忠指出，法律体系形成的主要工作始于十一届三中全会提出加强立法工作，逐渐制定一批法律

，1979年出台了刑法、刑诉法，1982年颁布了新宪法等。

    对中国特色社会主义法律体系形成的进展，在不同时期的表述有着细微差别。

    据全国人大常委、全国人大法律委员会委员、山东大学校长徐显明总结，这种表述上的细微差别，

分别是：

    ———九届人大期间，“初步形成”中国特色社会主义法律体系；

    ———十届人大期间，“基本形成”中国特色社会主义法律体系；

    ———十一届人大到2010年，“形成”中国特色社会主义法律体系；

    ———2011年伊始，全国人大常委会委员长吴邦国在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上宣布

：中国特色社会主义法律体系“已经形成”。

    对此，中国社科院法学所所长李林认为，“所有这些变化，都表明国家对立法工作认识的不断提高

、对法律体系的认识不断完善、对形成中国特色社会主义法律体系实践过程的认识不断深化。”

    法律体系仍需完善多部重要法律有望出台

    “立法任务依然艰巨而繁重，立法工作只能加强而不能削弱”。在法律体系形成之后，这句话依然

颇具现实针对性。

    吴邦国委员长在报告中说，法律体系虽然已经形成，但本身并不是完美无缺的。“这当中既有一些

现行法律需要修改的问题，也有部分配套法规急需制定的问题，还有个别法律尚未出台的问题。”

    在南都记者接触的多位法学家中，绝大多数对此表示认同。

    这意味着，一批在立法进程中屡屡受挫的重要法律，有望在法律体系形成后出台。

    据记者了解，刑事诉讼法的再修改在上届人大就曾列入立法规划，但却因种种原因“只听楼梯响，

不见人下来”；行政强制法的立法进程已经持续12年之久；因如何解决严重危害社会的精神病人强制医

疗问题而难产25年的精神卫生立法，也迟迟未掀起“蒙面盖头”。

    但在吴邦国委员长昨天的报告中，南都记者看到，这三部法律均在今年全国人大常委会的立法工作

中。此外，预算法、职业病防治法、民事诉讼法、地方组织法、兵役法等5部法律的修改以及出境入境

管理法等法律的制定等亦在列。

    中国社科院法学所所长李林说，法典化是完善中国特色社会主义法律体系的重要标志之一，应当进

一步加快法典化步伐。

    依法治国重在依法治官、依法治权

    110年前的1901年，曾经的“维新变法派”领袖梁启超在《新民丛报》撰文，提出了中国何时建成

法治国家的疑问，被法学界称为“梁启超之问”。
 

    在中国政法大学校园里，法学家江平“法治天下”的题字，立在一方并不显眼的角落。但这并不妨

碍这4个字在法律人心中的分量。

    时空相隔百年，但不变的是法治梦。

    法律体系的建立，属于“法制”范畴；这与宪法所明确的“法治”并不能画等号。接受南都记者采

访的多位法学家对此均予以认同。

    对此，最高权力机关有着清醒的认识。

    吴邦国委员长在昨日的报告中说，“法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系的形成，

总体上解决了有法可依的问题，在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更加突出

、更加紧迫。”

    这一表述，被接受南都记者采访的多位法学家认为是从“法制”到“法治”的转换。

    “依法治国重在依法治官、依法治权。”全国人大法律委员会委员、北京市检察院一院副检察长、

清华大学法学院副院长周光权向南都记者说。

    周光权强调，“要真正让官员认同、尊重、信仰法律规范，而不是因为他执法或了解法律而去玩弄

法律。”

    毫无疑问，“依法治官”不仅涵盖了“法制”层面，而且还包含有“法治”的成分。

    “中国特色社会主义法律体系”的形成，从法制层面回答了“梁启超之问”；而在“法治”层面，

中国人何时能回答“梁启超之问”？

    “法治天下”，前路正未有穷期。

    南都记者 陈宝成 发自北京

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