梁剑兵：看两会：“提案”何时变“法案”？

梁剑兵：看两会：“提案”何时变“法案”？

 作者:梁剑兵   来源: 法天下    来源日期： 2011-03-06

 　　考察世界各国宪政，我发现一个普遍现象：何谓民主？其实民主就是开会。所谓民主，其实就是由真正代表民意的代议士们坐在会议室里天天开会做决议（大到与外国开战，小到政府花钱乃至鸡毛蒜皮的事情，都要开会作出决议），然后交付政府里的官吏们去执行！但是，别的不说，单单就“开会”这件事情来说，我们中国大陆人大的开会制度和世界各国、各地区的议会开会制度都不一样，甚至和台湾地区的会议制度也大不一样。

 
　　遍观地球，当今全世界的议会几乎每天都在做“将提案变成法案”的事情，就连联合国开会也是要将某一成员国的提案付诸表决通过成为国际法意义上的法案的。
 
　　这种“将提案变成法案”做法的最大好处在于：如果提案变成法案，那提案就具有了法律效力。假如行政机关拒绝将法案“变现”，那就是违法，就要承担违法的后果和责任——在现代民主国家，这一后果和责任往往就是政府机构被议会质询、官员被议会弹劾。情节严重时，议员可以发动不信任提案，在议会中获得通过后，政府就下台或者改组了，另换一个新的政府上台或者由重组后的政府继续执行议会通过的法案。
 
　　反过来说，假如议会提案不能变成法案，那就不具有法律效力，对行政机关、法院、检察机关就毫无任何约束力！如果提案不是法案只是具文，那么，行政机关坚决不变现这种不具有法律效力的提案时，议会该怎么办呢？换一句话说，因为提案不是法案，所以这种“拒绝变现”的不作为也不违法！议会又将怎么发落和惩罚这种“坚决不变现”的政府机关呢？如果议会不能惩罚拒绝执行法案的其他国家机关，它又怎么可能算是“最高国家权力机关”呢？
 
　　尤其是我们的人大，每年只开会一次、一次会期仅仅两周时间，完全不像别的国家和地区的议会那样，一开会就是好几个月，甚至开会三个季度、休会一个季度——我们有民主的会议室（也就是人大），但是那个全国最大的会议室一年四季都空空如也、门可罗雀，各地的人大也都是如此。虽然每次开会的时候，各级人大都会收到无数的代表提案，但是收了就收了，我们的议会从来也不像这个地球上其他国家那样，做“将提案变成法案”的日常工作。这实在是一件令人感到十分奇怪的事情。
 
　　将“提案”变“法案”还有一个更大的好处，那就是保障社会公平。因为某一个具体的提案很可能是只对发出提案的人或者组织有利的，但是对其他大部分人都是不利的，甚至是以少数人的利益损害大多数人的利益的——比如，某石油化工垄断企业的代表发出提案要求对石油化工行业免除收税；再比如议会中的大学教授们联名要求国家对所有大学教师免费提供住宅、轿车等等——这种不公正的提案在讨论中会被大多数议员所反对，在表决时也无法获得有效多数票的支持，从而不能成为法案，这就使得社会公平得到了保障。
 
　　有一次，台湾中央研究院法学所的所长汤德宗教授来我们法学院访问做学术报告。我问汤教授：台湾的立法院每年开会几次？每次开会用多长时间？汤教授告诉我，台湾的立法院每年有两个会期，每个会期均约四个月。我又问：会期那么长，有那么多的事情吗？汤教授说，事情多的不得了，每次开会都有好几百个提案排队需要通过成为法案，立法院一次开会四个月都不够用的，有些提案要延续到下次开会再讨论通过。我又问，这些需要通过的法案都是什么内容呢？汤教授说，啥内容都有，和大陆人大代表的提案没啥差别，但是大陆人大一般不表决代表提案，台湾立法院是要表决议员提案的。
 
　　通过比较大陆和台湾的议会制度，更加令人奇怪的是，我发现大陆的人民代表大会尽管自称是议会，其实只是“立法院”——大陆人大只管两件“大事”：一是制定法典、二是对政府法院检察院的汇报盖橡皮图章，至于其他的事情一概不管不问、不讨论不表决，连会也懒得开。而台湾地区的立法院尽管在名称上叫立法院，其实却是真正的“议会”——啥事都议论，大事小情都要拍板决策后交付政府和司法机关执行。我们大陆和台湾都同样是中国人进会议室开会，但是两种不同的开会制度却形成了强烈的反差和鲜明的对照。
 
　　我国宪法规定，全国人大是国家最高权力机关，地方人大是本地方的权力机关。人民代表大会代表在中央和地方的各级人大中发出提案，并且通过一定的程序将这些提案列入人大议程，通过讨论和辩论转变成法案，然后交付政府执行，这既是实现社会主义民主的主渠道，也是表明最高国家权力机关和本地权力机关的基本标志。
 
　　从这个角度看，我国从中央到地方的各级人大对代表提案既不列入会议议程，也不付诸讨论和表决，并在多数人赞成的情形下赋予该提案以法案效力，这其实就是最大的违宪！
 
　　（2011-3-6）

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