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蔡霞：人大代表行使权利的机制殛待改革

时间：2011-02-28 21:16:29 作者：admin来源：中国治理网

蔡霞：人大代表行使权利的机制殛待改革

时间:2011-02-28 09:18 作者:蔡霞来源:共识网-作者赐稿

　　摘要：人民代表大会是我国的根本政治制度，但目前的人大制度弊端制约着人大代表充分行使权利与履行职责。其重要原因之一是人大制度中的潜在权力机制制约着人大代表行使权利，主要表现为权力授受关系不清而导致的身份认知错位；行政等级地位转化而来的权力优势；由知识专长所获得的权力而产生的支配优势等。因此，必须改革人大代表制度，建立健全人大代表充分行使权利的有效机制。

　　（中共中央党校党建教研部教授蔡霞发表于上海社科院《探索与争鸣》2011第2期）

　　人民代表大会是我国根本的政治制度，党的十七大政治报告明确指出发展社会主义民主政治，要坚持和完善人民代表大会制度。人大要真正成为人民行使国家权力的机关，基础在于每一位人大代表都必须名副其实，充分履行好代表职责。人大代表是人民选举产生，理应向人民负责，他们如何履行代表职责、行使代表权利，不仅是人大代表的事情，更事关人民当家作主权利是否真正实现、事关人大制度是形式上的还是实质性的社会主义根本政治制度的问题。事实上，代表是否和能否充分行使权利和履行职责，不仅仅是法律条文本身所能决定的，而要受其他因素的影响，本文试就此做一探讨。

　　一、目前的人大制度客观上限制着人大代表行使权利

　　由人民代表大会是人民当家作主的国家权力机关这一性质所决定，各级人大会议讨论和决定的都是事关国家和地方各级的重大问题。为此，人大会议如何召开，人大代表如何构成，会议期间人大代表能否更好地反映各地人民群众的意见要求；闭会期间人大代表如何履行代表职责等，都直接关系到能否使代表真正发挥作用。从实际情况看，人大制度还存在着一些缺陷，制约着人大代表权利的实际行使。其存在的缺陷至少有以下几个方面：

　　1、由于会期时间的限制，人大代表难以就重大问题进行充分讨论。目前每年全国人大会议最长不超过十五天，基本上是每个报告至多安排两、三个半天进行讨论，而这些报告中涉及到大量的实际问题，不要说人大代表分别对政府工作报告、财政预决算报告、司法系统两院报告都进行详细审议，要真正审查论透其中的任何一个报告，在极为有限的时间里都难以做到。因此，这样的审议只能是大呼咙、走过场、粗线条的议论，再加夹杂着其他因素的干扰，人大代表审议报告在一定程度上有所变味，最终使审议有其名而难副实。

　　2、由于知识所限，部分人大代表难以胜任决策国家大事的重任。全国人大代表承担着在最高国家权力这一层次上进行决策的责任，而作出的决策事关当前以及未来国家的各项工作，事关全体社会成员的利益。这就要求全国人大代表在经济、政治、文化、社会、法律等方面要有较高的知识水平和丰富的政治阅历。长期以来，我国人大代表的主要组成人员是党政干部、各业明星、经济能人、先进劳模。从民主政治的一般原理讲，政府官员不应是人大代表（这点后面专门讨论）。明星、经济能人和先进劳模在其所从事的行业中确实是精英人才，但在治国理政方面不少代表水平有限，不完全具备相应的知识能力。由于知识的欠缺，一些人大代表的发言除了政治表态、自我表扬和某些具体问题的建议外，很难就重大问题提出有份量有见地的意见建议，结果国家重大问题的决策事实上只是在人大走个程序而已。甚至有少数代表因缺乏行使代表职责的基本知识，混淆作为公民个体与作为人民代表的差别，在人大会议上的发言从特定利益角度发表雷人观点，由此而引发全社会的“围观”。

　　3、受代表的兼职性质所限，人大代表难以切实履行代表职责。现在的各级人大代表（包括全国人大代表）基本上都是兼职代表，他们要对地方和国家的重大问题进行决策，平时事实上不可能有足够的时间和畅通的渠道去了解情况，即便是有关部门组织调研和视察，也有不少是走马观花式的，基本都听取政府人员的汇报，很难真正到群众中去深入细致地调研。于是，他们在开会之前没有时间精力充分思考大会议题，会议上又是匆忙讨论，这就导致代表们在不完全把握问题的基础上进行决策，最后难免以人大的办事机构或政府工作部门提出的意见为决策结果。

　　4、代表数量的庞大实际上削弱人大的决策能力。全国人大会议是全国人大代表直接进行国家决策的制度安排，在一定情况下，代表人数的多少恰恰与人大决策能力的强弱成反比关系。决策是需要充分讨论的，但目前全国人大代表总数达到2800多人，由于人数太多而发言时间有限（即便是各小组讨论也不可能做到每个代表都充分发言），人民群众的意见有相当部分难以由人大代表在会议上充分表达出来，也难以经过一定的程序进入国家决策范围。结果，人大代表人数很多，但决策能力较弱，最终只能按照某些部门的意图作决策基础，并且将人大代表的决策行为简化为表决程序中的按表决器或全体举手。

　　5、代表结构不合理，难以真正体现人大的监督作用。由民主政治的“分权制衡”规律所决定，政府行政系统、司法系统的官员不应担任人大代表。但目前我国人大代表的结构恰恰相反，人大代表中大约70%都是党政官员，由此有的代表把审议讨论报告变成展示自己工作成绩、自我评功摆好的机会，有的代表把讨论审议报告变成对中央政府的赞扬比赛。这使得人大会议变成执政党和政府加强政治宣传，进行某种政治宣示的机会与场所，这与人大是人民通过人大代表来表达利益要求、对国家重大事务作出决策、审议监督政府工作的根本性质和功能作用相去甚远。正因为此，这几年倒是网民们的“山寨版”两会开得比人大会堂里的两会更能引起社会公众的关注。

　　由于上述种种原因，一方面人大代表的作用发挥不尽人意，社会公众对此的期待度有所降低，另一方面随着社会多元分化，利益关系矛盾冲突趋势的逐步上升，公众民主意识的不断增强，一些地方的人大制度改革正在成为社会公众的关注热点。2010年全国人大常委会的修改人大代表法，引发社会的广泛议论，更进一步凸显出社会各界要求改革人大代表制度、推进民主政治建设的强烈呼声。

　　二、人大制度中的潜在权力机制制约着人大代表行使权利

　　人大代表之所以难以切实行使权利，原因颇为复杂。不可否认，我国人大制度中潜在的权力结构倾向，是其中最为重要的原因之一。这种权力倾向扭曲了人大的权力运行机制，钳制着人大代表发挥作用。

　　1、权力授受关系不清而导致的身份认知错位

　　从道理上说，人民群众把决定国家事务和政策的权力委托给代表，代表是受选民的委托作出国家决策的。因此代表与选民的关系是权力委托与被委托的关系。但是，目前我国的人大代表提名权基本上由执政党提出，执政党提名的候选人绝大多数最终都会成为代表，因而代表的权力实际不是选民授予，而是执政党和上级领导授予。从代表个人来说，一方面成为代表意味着赢得党组织的高度信任，将可能仕途上前景光明；另一方面，成为代表也是党和国家授予给他的一种政治荣誉。就此，能不能当代表和能否继续当代表取决于执政党的意思。于是，一些人大代表的心理反应自然地就是党满意不满意他很在乎，选民满意不满意他无所谓。由此，首先，人民“代表”只是徒有其名；其次，“是谁的代表”这个问题自然产生。

　　另一点，我国的各级人大代表中官员代表占70%左右，行政级别、等级地位思维影响到代表的言行。在人大开会时，特别是当有全国人大或上级政府的高层官员参加讨论时，为了力争引起参加讨论的首长们对自己发言的赏识，一些代表把讨论变成了自己政绩的宣传竞赛和赞扬报告的语言竞赛。因此，尽管他的身份是人大代表，但他的心理仍然是下级行政官员的意识。之所以产生这种心理扭曲和错误的身份认知，根源在于代表的权力来源问题。

　　谁让他当代表，他就向谁负责，这是基本的常识。人大代表本应是人民的代表，但一些代表首先想的是向上级组织和领导负责。尽管民主政治应该是多种利益要求的充分表达与充分协商，但由于一些人大代表对自己身份的错误认知，在人大会议上讨论问题时，当上级组织的领导意图和政府部门利益与社会公众利益要求发生矛盾冲突时，有的地方往往以加强党的领导名义控制人大代表发言的范围和口径，而一些人大代表以讲政治为名，发言迎合权力意志，甚至扭曲和强奸公众意愿。这就出现一方面在有的地方人大会议上社会公众尤其是底层群众的利益诉求处于失语失声的状态，而另一方面又出现强势利益主导决策、绑架政府政策的局面。这些年来，有些地方人大会议上出现这样的情况，不能不说与现行体制下人大代表受到既有制度缺陷的制约，而难以真正发挥作用有关。

　　2、行政等级地位转化而来的权力优势

　　由人大代表数量众多所影响，人大作为国家权力机关，在有限的开会期间无法真正有效立法和决策，同时闭会期间也不可能有效开展日常工作，这就必须要缩小代表规模，组成能够日常运转的机关。所以改革开放以后，我国采用了人大常委会制——代表中的代表机构。

　　把人大常委会作为人大常设机关，相对于过去各级地方不设人大常委会而使人大成了徒有虚名的政治花瓶来说，这是人大制度的一大进步。但问题是，人大常委会的组成人员基本上都是现任的或曾经担任过相当行政级别职务的党政官员，很少有没有行政级别的人大常委委员。一般而言，当全国人大常委会成员是给省部级单位主要领导干部的政治安排，以此类推，省里的人大常委会成员安排给省、厅级官员，市县的人大常委会成员以厅、处级官员为多数。由于我国社会几千年权力等级制的深厚影响，就使人大常委会事实上带有明显的等级思维，以为人大常委会委员地位高于其他人大代表，权力大于一般人大代表，人大常委会是人大代表的领导机关，所以在人大制度的运转中熏染上明显的行政等级色彩。

　　从理论上讲人大代表地位平等、权利平等，但无论是闭会期间、还是会议期间，人大常委会事实上都把自己当作人大代表的领导。大会议程、议题、表决事项等都以人大常委会委员的意见为准，特别是以人大常委会主任、副主任的意见为决定。这就事实上使人大机关的权力实际掌握在人大代表中的少数人手里，变成少数人大代表（人大常委会中的部分成员）对人大代表多数人的操控。当人大会议讨论问题意见一致时，权力的力量是不太明显的，但按萨托利转述达尔的多头统治民主观的说法“只有当一项决定引起争议时，权力才被行使，或者权力的问题才真正出现。”[①] “在关键时刻，权力取决于行使，不是取决于有名无实的归属。”[②]近几年有的地方在人大会议上逐渐出现一些没有明文规定但实际通行的潜规则做法，以钳制代表发表意见的权利。比如，当事先估计有的问题可能会引起争议，人大常委会就以召集代表会前集中学习的名义，在各地代表中先做工作，或明或暗地提示代表哪些可以说哪些不可以在会议上说。

　　还有一些问题，从人大职权看是必须经由人大代表讨论的，但也以各种名义甚至根本不给名义，就取消了代表在相关问题上的审议讨论权利。比如，人大代表和社会公众都对政府公共财政透明问题议论纷纷，并且期望在全国人大会议上讨论政府财政问题，但是2009年全国人大会议对中央政府应对全球金融危机冲击所拨出的4万亿如何使用居然没有列入人大代表讨论审议的议程。

　　正是因为有这样的行政等级思维，人大制度在其实际运转中表现出人大常委会管理代表、控制代表的倾向，所以人大代表在人大会议上能够讨论和不能讨论什么问题，事实上都由人大常委会决定，而没有严格执行宪法和全国人民代表大会组织法的规定。

　　3、由知识专长所获得的权力而产生的支配优势

　　随着国家事务的日趋复杂和对立法决策要求的不断提高，要当好人大代表（尤其是全国人大代表）必须具有广泛的知识和阅历。罗伯特.米歇尔斯指出：“代表们所必须应对的问题以及对这些问题的有效解决都需要做大量的准备工作，这就要求他们自身知识技能的不断提高。”[③]而目前的人大代表制度是难以使代表做到这一点的，因此我国各级人大工作机构加强了对人大代表的训练和教育。正是因为人大代表因为知识的欠缺和时间精力的限制（这就是专职代表的必须性），所以人大代表只能依赖于各级人大常委会专职委员和人大常委会办事机构的专职工作人员。由这些专职工作人员事前为代表们准备会议材料、确定议题、安排日程。

　　从实际工作需要讲，人大需要有相应的办事机构，也需要有相应的工作人员为人大代表服务。在国外的代议制民主制度中，议员通常招募志愿者和专职工作人员为其助手，议员的经费支出专门有这方面的安排，而且国外议会也有相应的办事机构。议员聘用的专职工作助手提交初步材料后，首先要经议员的审查，议员再向议会提出。议会开会期间，议员针对提出的议案要反复辩论，实行一读二读三读的程序。从表面看，议会反复辩论是扯皮，但这种扯皮的实质是运用议会程序进行利益搏弈、充分发表各方意见的过程，从而防止国家决策出现重大失误。（反观我们，正因为国家重大问题科学民主决策机制的不健全，所以我们国家的决策特点是决策快，出错后纠错慢。）另一方面，国外议会的会议程序设计比较明显地体现出办事机构为议员服务的性质，议会扯皮的过程客观上就把议会办事机构局限在提供服务的定位上，而难有明显操纵议员的可能性。

　　但由于我们全国人大代表的非专职性，即便是全国人大常委会也有相当委员是非专职的，只有少数全国人大常委会的专职委员和人大常委会的办事机构人员，有更多的时间来进行必要的调查研究与思考，这样有可能使他们在实际上造成比一般不专职的人大常委会委员和人大代表具有知识上的优势，而知识是可以转化为权力优势的。罗伯特。米歇尔斯在《寡头统治铁律》中指出“社会分工原则导致专业化。由专家担任领导是必要的，也是合情合理的，……然而，专业化必然意味着权威”[④]。

　　由知识专长转化而成的权威，是可以对其他主体产生支配性力量的。这种支配力量对人大代表具有明显的强制性，反过来人大代表对这种支配力量的潜隐存在表现出某种无奈性。即人大常委会的专职委员和办事机构人员可能凭借所具有的知识专长和工作技能，将其转化为幕后运转中的实际支配优势，结果在这过程中原本是与人大代表具有同等权利地位的专职委员、原本是为人大代表服务的办事机构实际上成了操控人大制度的幕后主体，而人大代表甚至人大常委会委员都可能变成这些幕后主体手中的“前台演员”。于是，人大会议的召开就成了基本上按照事前预定的程序，把既定的内容演练一遍。这样的人大会议一切皆在掌握中，会议结果、人事安排都不出意外，这就是人们在宣传中所听到的“成功召开”和“圆满结束”，因此全国人大会议一般不可能出现意外的劲爆新闻。

　　这些问题的存在反过来表明，进一步改革人大制度，有着充分的必要性。要使人大真正成为人民当家作主的权力机关，改革人大代表制度则是基础。

　　三、探索健全人大代表行使权利的机制

　　不少民主理论家十分重视从结构功能角度看民主制度，但是仅仅静态地分析制度结构，还不足以把握民主的实际运作。因此，要了解实际活生生的民主，就要变静态分析为动态考察，在一定的制度网络条件下从各种力量的相互作用中去了解民主运作的真实状态。正是基于这样的考虑，笔者从相互作用的角度，提出进一步健全人大代表制度，形成使人大代表较好地行使权利的机制的初步思考。

　　1、改革人大代表选举制度，使人大代表通过公平竞争选举产生。

　　人大代表如何行使权利，不只是人大代表本身的事情，更与全体选民直接相关。从根本上说，人大代表在人大行使权利，其来源于人民的委托。人大代表如何产生，直接关系到代表向谁负责。人民通过选举来控制权力的表现之一不在于人民直接决策，而在于决策结果的公正性：给人民以更多平等的利益或更少不平等的剥夺，“即权力的决策效果：谁得到了什么”[⑤]。“一般选民是选出一个人或党，授权他或它为自己决策”。[⑥]

　　目前我国选举制度的不完善，人大代表候选人基本上由执政党的各级组织提名，（在党内民主不健全的情况下，有的地方党的一级领导干部个人就成了党组织）然后安排形式上的选举。组织提名不考虑选民的意愿，选民不认识代表候选人，这样的情况到处可见。要真正使人大成为人民当家作主的国家权力机关，使决策结果更好地体现和符合人民的利益，就要使选民有权利选举自己熟悉、信任的人作代表。因此，必须改革人大代表的产生机制。

　　我国最著名的宪法学家蔡定剑教授深刻地指出：人大本身不发挥作用，还因为人大代表没有一个完全选举的制度。从选举制度上进行改革，不仅是改变了一个程序，而且是改变了一个政治生态。只有改革选举的机制，才会出现真正对人民负责的政府和制度机制。[⑦]

　　首先，改革候选人提名方式，执政党的党组织可以提名、选民也有权联名推荐候选人，还可以是公民自我推荐作候选人；其次，所有的代表候选人都要在选民中公平竞争，要建立代表候选人深入选区了解情况、听取选民意见、使选民熟悉代表候选人的公平亮相机制；这方面的做法我们可以向国外借鉴，采取各种方式使代表候选人和选民进行有效沟通和双向互动。最后，在选举时设立秘密投票场所，使选民能排除各种干扰因素，真正以自己的独立意志行使投票权利。

　　2、人大代表权利地位真正平等

　　既要消除人大常委会成员的权利地位事实上高于人大代表的现象，又要使人大常委会能够正常运转，就需要建立起人大代表与人大常委会有效互动的机制。这也需要有几方面的考虑：首先，废除现行的由上级决定人大常委会成员的做法，而改由人大代表提名选举产生人大常委会成员和人大主席团成员；其次，在人大制度的相关法律中增加人大代表有提出出席人大常委会会议、并在会议上发言的权利。再次，在目前还不可能完全清除人大代表中的党政官员代表的情况下，建议大幅度地减少现任行政级别职务的党政官员担任人大常委会成员的人数，增加社会各界普通公民身份的人大代表进入人大常委会和人大主席团；还有，建立向人大代表及时通报人大常委会工作情况、接受人大代表质询的日常工作制度。

　　3、人大代表行使权利情况必须向选民公开

　　建立人大代表向选民负责的机制，从权力授受看是选举制度，从行使权力过程看，则必须要建立代表言行向选民公开，使选民充分了解代表履行职责情况的制度。萨托利在分析民主制度运行与透明度关系时指出，如果不能辨证适度地把握政治中的透明度，则可能鼓励某些人装模作样和蛊惑人心以至于加剧冲突。但是在我国目前的人大制度运行中，我们存在的问题不是过度透明而是透明度不够。从经验中我们可以知道：“同一个人在从低透明度环境转向高透明度环境时，他或她的行为会十分不同”。[⑧]因此，在人大系统内部应该有人大代表监督制约人大常委会的机制，要使人大代表了解人大常委会成员在人大常委会上的发言情况及其履职情况；人大代表有权了解和质疑人大常委会的工作，有权提出撤换人大常委会委员的动议；从人大及人大接受选民监督来说，人大代表履责情况和在人大会议上的发言都要向社会公开，选民有权了解他们的言行，并可以提出对代表的质疑乃至罢免代表。这个问题说到底是谁让代表当代表，谁来监督代表，代表向谁负责的问题。

　　4、改革人大会议制度。

　　这方面要做系统的考虑，除了适当延长会议时间，最起码要提出2点改革：一是代表有提出大会议题的权利，而不是完全由上面事先安排大会议题，代表们只能在规定的范围内审议问题。如果没有代表提出议题并可以上大会讨论的权利，那么有些重大问题，某些领导和政府部门不想让代表讨论，代表也没有办法。二是人大会议要有代表大会发言的制度安排。目前人大开会都是安排分组讨论审议一府两院的报告，而人大办事机构的工作人员，在整理小组讨论的情况简报时，可能根据一定意图口径对代表的意见作筛滤与取舍，这就难以防止情况传递过程中可能出现的信息减损和失真，从而隐性地限制了人大代表在作出决策中发表意见的权利。为此，需要建立人大代表在全体代表大会上发言的会议程序，使代表们不因小组的区分而导致接受信息的隔离，为人大代表在国家决策充分发挥作用创建更好的制度机制。

5、减少代表人数，提高代表素质，改善代表结构。

　　关于这方面的意见，已经有许多人都提出了，本文不再赘述。

　　总之，建设中国特色社会主义民主政治，不是要推倒现有的制度另起炉灶，而是要充分挖掘现行政治制度的改革潜力。作为我国根本的政治制度，人大制度有着很大的民主政治制度创新空间。改革人大代表制度，既是我国政治改革的题中应有之义，也是其重要组成部分，关键是我们有没有决心、胆量和智慧。

2010-10-17

　　参考文献：

　　1、蔡定剑著《民主是一种现代生活》，社会科学文献出版社，2010年版

　　2、（美）乔.萨托利《民主新论》冯克利、阎克文译东方出版社，1993年版

　　3、（德）罗伯特.米歇尔斯著《寡头统治铁律》，任军锋等译，天津人民出版社，2003年版。

　　注释：

　　[①] （美）乔.萨托利著《民主新论》第153页，冯克利阎克文译，东方出版社1993年版

　　[②]（美）乔万尼.萨托利《民主新论》第238页；冯克利、阎克文译东方出版社1993年版

　　[③]（德）罗伯特。米歇尔斯著《寡头统治铁律》第71页，任军锋等译，天津人民出版社，2003年出版

　　[④] （德）罗伯特.米歇尔斯著《寡头统治铁律》第77页，任军锋等译，天津人民出版社，2003年版。