| 2009年05月22日14:46 《中国行政管理》 ［摘要］随着我国社会发展和经济全球化影响的不断加深，公共危机越发频繁。我们对公共危机的认识经历了从“事件”到“状态”的深化，化解公共危机的策略也经历了从“控制”到“协同治理”的变迁。但是，公共危机多元治理主体的协同与合作存在诸多困难，为此，需要强化危机管理立法，清晰界定各类社会主体的权力与责任，并完善激励和监督机制，促进危机治理多元主体依法、高效、有序参与，实现功能耦合。
［关键词］公共危机；治理；协调
一、公共危机认知：从事件到状态
随着危机发生日益频繁，对组织的影响不断升级，人们对于危机的关注和认知也不断深化。综观“危机”认知的理论轨迹，人们对危机的认识大体分为两种观点，分别将危机看作是“事件”或“状态”。
（一）作为事件的危机
对于危机的认知始于对非预期事件的关注。人们注意到危机往往是由紧急事件或突发事件引致的，这些事件对组织造成消极的甚至是破坏性的影响，急剧改变了组织的正常运行环境，从而打破了组织内部资源与外部环境之间的平衡。所以，组织需要开创一系列不同于惯例与常规的管理方式来克服危机事件对自身的威胁。比如，卡什与达林（Kash and Darling）将危机定义为任何非预期的事件，可对民众造成严重的伤亡、危害企业的营运、破坏环境以及扰乱社会秩序；皮尔森与克莱尔（Pearson and Clair）将危机定义为在特定时间与地点发生，并破坏组织原有运行轨道之异常的事件。［1］国内许多学者也持这样的看法，比如周晓丽认为，公共危机是指那些危害国家安全、损害公共利益、扰乱社会秩序、威胁公民生命财产安全，需要社会各个相关部门作出紧急处理的事件。［2］可见，早期的主要观点是将作为事件的危机引入到管理者的视野，并致力于总结危机事件的共同特征，探索危机事件发生、演进及产生影响的内在规律，据此寻求危机应对策略。
这种研究的特点在于将危机视同为具体事件，依据“例外原则”通过个案对危机事件展开研究。为了克服危机事件所带来的消极影响或威胁，研究者将危机事件的应对寄望于公共部门的自我完善与技术突破。在管理者眼中，事件终究是可以控制的。然而，对“例外科学”的研究往往缺乏系统性而显得支离破碎，个案累积则往往无益于知识的完备与理论的建构。根据对孤立事件的观察经验所制定的应急预案是实践领域最关注的技术工具，然而这些措施无意识地忽视了事件与危机之间的差距，措施本身往往并未能涉及危机的根源。
（二）作为状态的危机
基于系统思维方式审视危机则会得到另一番结论。人们首先注意到两个概念之差别。张成福认为，“所谓危机,它是这样一种紧急事件或者紧急状态,它的出现和爆发严重影响社会的正常运作,对生命、财产、环境等造成威胁、损害,超出了政府和社会常态的管理能力,要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”［3］这里虽然没有明确危机在事件与状态之间的角度取舍，但拓展了危机理论的研究范畴，显然，“紧急状态”所囊括的危机要素范围更广阔，视角也更宏大。夏书章也给出这样的定义：公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。［4］可见，危机往往是以具体事件诱发的，但危机并非仅是某一触发的事件，它有一个演化的过程，它的存在是一种持续的状态。当公共组织面临一系列非常规的危险、威胁、压力及不稳定局势时，我们就称这种状态为公共危机。
作为状态的危机认知为系统化的理论研究与治理实践奠定了基础。在理论层面，人们将危机事件中所反映的片面的、零碎的危机要素统合起来，并且注重研究要素相互之间的作用机理。与危机影响或结果比较起来，研究者更关注危机的根源与演进过程，力图探究危机的根本性解决之道。在实践领域，对一种压力状态的缓解与克服需要政府内部的各个部门以及社会中不同公共管理主体之间更多的协作。系统性的危机管理是一种整合性的、持续的、动态的管理过程。危机管理不再是技术层面的进步与更新，而是对传统管理模式的改造与重塑，正如学者们意识到的，“危机会带来各种损失,但危机也是机会和转机,如果决策者直面危机,危机可以促进制度的革新和环境的变革。”［5］
危机认知的变迁对社会组织的危机管理产生了深远影响，在公共管理领域表现得尤为典型。首先，它导致了公共危机理论研究的取向渐渐发生偏移，研究方法从专注的个案观察演化为全面的系统思考，研究重点从结果处置转化为根源分析；其次，在此基础上提出的公共危机管理策略也从针对性的具体控制转变为系统性的协作治理，在这背后，则是公共管理理论范式的发展。
二、公共危机应对策略：从控制到治理
（一）官僚制：系统控制策略
目前来看，政府主导型公共管理系统应对公共危机的策略源自“官僚制”，这里包含三重逻辑：一是专业分工思想，即建立专业化组织应对专门的问题，组织内部还可以沿着问题导向细分部门，公共管理的复杂性同样应该通过专业技术加以克服；二是委托——代理，在公共利益与职业官僚之间以公共选择联系民主诉求与专业化行政对集权的需要；三是层级节制，据此实现部门整合为组织，组织整合为社会，最后是被解构了的社会得以重新还原。应对到公共危机领域，管理者通过立法、成立专门部门、扩展部门职能、制定应急预案等措施努力将紧急、突发事件纳入到组织力量“可控制”范围之内。
一直以来，政府被看作是专业化地管理公共事务的“代理人”，民众不断地赋予它越来越多的公共资源，直到政府成为无比强大的“利维坦”。即使如此，人们始终相信这是一种“必要”的恶，能够保障社会克服自然状态下“所有人对所有人的战争”。然而，随着对市场失灵、政府失灵乃至志愿失灵的认识的不断深入，人们渐渐承认契约主义框架下专业分工取向的公共行政不足以回应多元、动态的社会需要。“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息；没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具；没有一个行为者有充分的行动潜力去单独地主导（一种特定的管理活动）。”［6］“因为在公共服务中面临资源的缺乏或日益加剧的‘无法管制’的环境，政府对其它社会行为者的依赖性正在增强。”［7］
（二）自主组织：自愿参与策略
公共事务的管理也许从来没有被某一种组织绝对垄断，传统社会中的民众、企业组织、民间组织也都曾或多或少地参与公共事务。在民主、分权的社会浪潮下，政府以外的社会组织对公共事务的参与比重逐渐增加。
自从“哈丁悲剧”、“囚徒困境”以及“集体行动逻辑”被提出以来，人们普遍相信个人理性选择往往导致集体非理性结局，而集体合作行动也就无法自发实现，最终只能通过国家或市场的方式以较高成本追求公共利益目标。当社会资本被引入作为当事人行为动机重要影响变量之后，个人行为者的理性选择与集体利益目标找到了逻辑上的一致性。由此，自主组织并基于自愿、互惠的原则生产并提供公共物品与公共服务将节约大量的交易成本。
具体到公共危机的应对，民众个人或社会组织同样可以自主组织共渡难关。考虑到公共危机的突发性，当事人在危机中自我保全的本能反应行为往往比专业性“救火式”外部援助更有助于缓解危机状态。相反，在社会成员自救能力退化的条件下，应对公共危机只能消极、被动地等待并依靠外部力量援助，一是错过应对危机的最佳时机，二是酝酿新的社会矛盾，因为单一救援模式往往抹杀了社会成员需求的多样性。毕竟，“专家有资格做你的代理人，并不意味着他们有资格做你的主人”。［8］
不过，基于自主组织而构建的“多中心”危机应对模式仅在表态层面搭建了理想化的组织结构与行为模式，在危机条件下临时组合的各种行为者之间只面临短期的合作，往往并不具备累积社会资本的“长期交往与重复博弈”的条件。另外，也有学者担心“多中心”就“没中心”，在公共危机导致的公共秩序失灵，社会动荡的环境中可能会缺少整体规划而造成资源的浪费。
（三）治理：协同合作策略
1995年，全球治理委员会发表《我们的全球伙伴关系》，对“治理”作了比较权威的界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是一种调和不同利益主体之间冲突和利益，并促使其联合行动的持续过程。从公共事务管理的角度讲，治理强调了一种多元化的、民主的、合作的、非意识形态化的公共管理。［9］“治理”的出现与扩展意味着组织行为模式的根本发展。如果说私人部门管理所经历的从企业经营到公司治理的演进，是对社会多元化价值取向和网络化组织结构发展趋势的应合，那么，公共组织从统治到治理的行为模式变迁，则在此基础上增加了民主、互信的公共精神价值与分权、合作的集体行动模式。治理理论对公共理念的彰显帮助今天的公共行政重新回归于古典的城邦精神，最终使得治理理论在公共事务活动中被广泛包容与接纳。
为了实现共同的价值追求，包括政府在内的各种公共治理主体之间不再界限分明。复杂的公共事务状态促进治理主体之间的依赖与信任，从而为彼此广泛而深入地协作奠定了基础。在治理理论中，多元治理主体之间的关系发生深刻变化：平等、弹性、柔化的网络组织结构取代了层级节制、主次分明的官僚制结构；协作与互助取代了命令与控制；激励和促进取代了管制与禁止；主动参与取代了被迫应对或被动接受。可以看到，治理理念所追求的正是多元主体之间的协调一致、取长补短。很明显，公共危机需要更有效的治理而不是以其它管理模式取而代之，化解公共危机需要包含政府在内的多元主体的共同参与与精诚合作，公共危机条件对于多元治理主体之间的协调要求更高。
（四）关于协作治理的问题与挑战
随着环境的日趋复杂，当代的公共危机已鲜少是仅依赖个人即可处理的事件，故政府必须要求所属同仁或其它部门产生有效的集体行动，以兹因应。
公共危机的公共性决定了其解决的系统性，进而在实践上要求多级政府或多个部门密切配合，甚至于这种协作正在超越政府部门的边界，在多元参与者之间实现。台湾学者丘昌泰提出，危机通常无法仅依赖单一个人或单一机构即可因应，所以很多危机必须要有其它机关的配合方可为功，故“横向联系”乃是成功的关键。［10］论及多元参与主体的协调，人们往往比较悲观，政府内部的部门之间协调通过上级首长权威力量可以暂时实现差强人意的整合，但是政府以“控制”事件的方式化解危机已经被证明是不可取的。进而，要求多元治理主体之间的协调则变得更为复杂，也更为困难。原因大体如下：一是权威基础上的层级节制无法延展到政府之外，并且节制意识与民主意识之间本来也有天然的对立，这使得经典官僚制的系统控制思想无法转化为实际行动方案；二是治理主体多元性的前提是价值取向与合法性基础方向的差别，在此基础上衍生出多元化的行为动机，进而导致行为模式方面的迥异，而作为根源的那些差别却无法在暂时合作中完美消弥；三是分权基础上的自愿互动模式将面临“集体行动困境”或“囚徒困境”，在分散利益动机驱使下交易成本高昂。即便是在小规模公共事物治理中可以克服以上困局，但仅有“多中心”化供给并不能意味着整体利益的增进。
基于这三种“不可能因素”，公共危机治理主体之间协调可能无法实现。在近年来我国政府及其它组织应对公共危机的过程中均有印证。比如，5.12汶川大地震发生之后，各类非营利组织、企业、新闻媒体、国际组织以及公民个人都自觉地加入到了危机治理中，但是，他们各自的行为方式不同，能够发挥的功能不同，甚至价值追求都存在差异。在实践中也发现，他们在危机治理中的行动缺乏协调性，各自为政，甚至相互之间还存在矛盾和冲突，为危机治理留下了许多缝隙和空白。如果说危机总是在没有准备的情况下才会发生，那么，关键在于组织之间的合作如何实现？
三、多元参与主体协同治理的实现路径
基于上述分析可知，公共危机治理成败的关键在于是否具有制度或正式程序的保障，确保各类主体在参与危机治理中可能导致的相互冲突得以协调，保证各类主体在参与危机治理中功能差异得到整合，最终实现化解危机的共同目标。为此，需要利用政治、法律、社会、经济等多种手段，保障危机治理中多元参与主体的功能耦合。
（一）完善危机管理立法，促进危机治理多元主体依法、高效、有序参与
目前，我国已经出台《突发事件应对法》，是我国非常态法律秩序的一部基本法，对危机应对与管理作出了详细的规定。其中规定“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠”，教育科研机构、新闻媒体等社会组织也应根据自身的特长参与突发事件的处理；规定政府可“组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务”；也规定公民和各类社会组织有义务服从政府的决定和命令，配合政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序等等。但是，对公民和各类社会组织在危机治理中的地位和作用没有给予应有的重视，没有对公民和各类社会组织参与危机治理的权利与义务作出明确的安排。随着公民社会的逐渐发育和日趋成熟，公民和非营利组织在社会治理中的核心地位将日益凸显。“5.12”汶川大地震后，志愿者、媒体、企业和各类非营利组织积极主动地加入到抗震救灾之中，成为了危机治理的重要力量。但是，各种社会组织在行动中各自为政，力量没有得到整合，功能没有实现互补，造成了危机治理中的许多缝隙和空白，甚至导致了混乱。因此，须完善危机管理立法，确认公民与各类社会组织参与危机治理的主体地位，明确其参与危机治理的权利与义务，促进危机治理中多元主体依法、高效、有序参与。
（二）以立法为基础，清晰界定危机治理参与主体的权力与责任
危机干预需要权力，治理的理念和原则要求分权。因此，如何赋予公民和其他社会组织参与危机治理的权力，并课以相应的责任，建立有效的监督和制约，形成危机状态下长效的权责调适机制是有效应对危机的基础和前提。对多元参与主体的权力与责任界定，首先在于政府内部的权责划分，即在政府内部纵向权力与横向权力的划分与监督。在政府内部，既要合理划分中央政府与地方政府在危机管理中的权力，也要重视政府内部各部门之间权力的合理分配，同时还要体现对权力行使的监督。［11］其次，要对政府之外的各类社会组织和公民授权，保证他们能够顺利地使用自身资源和其他社会公共资源参与危机治理。这种授权是他们行为合法性的基础。非营利组织、企业、公民等参与危机治理中既可能使用自身的资源，也可能使用公共资源，甚至可能影响社会或他人的利益。因此，他们的行动必须得到政府或法律的授权。其三，权力与责任是孪生的，各类社会主体参与危机治理得到授权就意味着承担责任。非营利组织、企业、公民等在参与危机治理过程中，必须就政府或法律授予权力的行使范围、过程、结果等承担责任，保证权力的行使能够促进公共利益，维护公平正义。
（三）建立激励机制，促进危机治理多元参与主体的功能协调
从根本上讲，参与危机治理的公民和各类社会组织及其领导人或多或少都具有“经济人”特征。因此，制度设计上要保证他们在追求私利与实现公共利益之间保持均衡，为公民和各类社会组织参与危机治理，提供追求公共利益的正向激励。对非营利组织充分授权，提供资金支持；为营利组织直接提供经济补偿，或提高社会美誉度，增加社会资本；为公民（特别是志愿者）提供必要的社会保障、扶助、救济，实施社会褒奖等等，有利于鼓励他们充分发挥自己的特长和组织优势，为危机治理增加力量。特别要利用激励机制设计，充分挖掘并拓展自主组织的功能，实现各类组织的功能耦合，提高危机治理的效率和质量。
（四）建立监督机制，保障危机治理多元参与主体的功能耦合
得到了政府和法律授权的各类社会组织在参与危机治理过程中权力行使是否得当，追求和保护组织和个人私利的行为是否合理合法，各类组织的功能拓展是否充分且能实现互补，将直接影响危机治理的效果。建立健全监督保障机制，保证政府及各类社会组织密切配合，运转协调，优势互补，功能耦合是危机治理取得成功的关键。
在政府内部，由于危机事件的突发性、紧迫性和危害性，危机管理需要适度的集权。但是公共危机往往影响范围宽，情况紧急又复杂，在危机发展的不同地点不同阶段表现不一致，各地方政府特别是基层政府更了解真实的信息，更具有处理危机的主动权，因此，纵向授权或横向授权，增加危机处置一线机构的自由裁量权是十分必要的。但是，这种授权如果不加以监督，可能造成权力失控，导致权力“寻租”，也可能导致信息传递失真，甚至相互推诿扯皮，掩盖真相等，致使政府作为危机治理主导者的功能无法发挥应有的作用。在政府外部，非营利组织可能出现借助危机救治而违背公益原则，投机获利，或者回避困难，忽视公共需求，只做于己有利的事情；营利组织可能在提供危机干预急需的资源时趁机获取不当利益（如提供救灾物质时囤积居奇、以次充好、哄抬物价等）；基层自治组织可能出现权力滥用，或者不负责任，不化解矛盾甚至利用社会矛盾与政府讨价还价；新闻媒体也可能丧失客观公正的立场，甚至在危机中推波助澜；公民的无序参与也可能引起混乱等等。因此，充分利用立法与司法监督体系和政府内部的行政监督体系，以及社会的新闻媒体监督、公众监督等构成一个完整的监督系统，构建一个完善的监督机制是促进危机治理多元参与主体充分发挥作用，实现功能耦合，促进公共利益实现的不可或缺的环节。
(作者单位：四川大学公共管理学院副教授，博士) | | | |
