高新军：平昌改革“人去政息”？

高新军：平昌改革“人去政息”？

时间:2011-01-15 02:34 作者:高新军   来源:《中国农村发现》2010年第9期

　　20世纪9O年代以来，四川省大规模地开展了党内民主的改革试验。从党代会的年会制、党代表的常任制到乡镇党委领导班子的“公推公选”和“公推直　选”，不仅在改革深度上，而且在推广面上，都走在了全国前列。其中，四川省东部巴中市的平昌县试行乡镇党委领导班子“公推直选”独树一帜，2006年获得了“第三届中国地方政府创新奖”。

　　但令人费解的是，从此之后，这项改革在当地似乎逐渐进入了自然消亡的状态。当年主持和推行这项改革的领导已于2008年4月远走他乡，积极参与的其他干部，也换的换，走的走，留下的大都边缘化了。四川省在2008年规范省内党内民主改革试验的文件中，重点推广的是“公推公选”，而巴中市的试点县已经不再是一直走在前列的平昌县。

　　改革政绩观可能扭曲改革

　　平昌县党内民主制度创新的曲折经历，在很多方面折射出我国地方政府创新的制度困境。要使一项地方政府创新获得可持续发展，需要解决两个根本问题：一是改革创新的动力问题，另一个是改革创新的手段问题。正是在这两个根本性问题上，平昌县的党内民主创新遇到了制度瓶颈。

　　据了解，平昌县2001年开始在灵山乡推行乡党委领导班子“公推直选”改革，直接原因是来自当地农村干群矛盾突出、干群对立情绪严重的危机。由于当时还要征收农业税费，农民负担很重。平昌是国家级贫困县，农民对地方政府试图从自己身上榨取资源的行为十分敏感。类似危机由乡镇财政问题所引发。

　　在巴中市的一个地区，2000年乡镇政府欠农民的债务达到了总收入的112％。据报道，“由于村和乡镇政府从不偿还债务，政府已经失去了威信，村民们认为乡镇政府是骗子。债权人天天来催债，乡镇和村干部焦头烂额，他们已经数月不发工资了，在讨债人的频频登门下也无法专心工作，很多干部辞职并搬到其他地区生活”。

　　为了缓解财政危机引发的问题，巴中市党委决定试行乡镇半竞争性选举的改革，以选举出一些有能力解决这些问题的干部。当地干部这样介绍他们的创新实践：我们党实行党管干部的原则，但是党管干部，不是哪一级组织部门来管干部，而是市委县委代表全体党员来管干部，所以在乡镇党委领导班子的“公推直选”中，没有组织意图，只有党员意志。党政官员有这样的认识并且付诸实践，是我国政治发展的新现象。

　　但是，在中央农村政策进行了重大调整之后，推动平昌干部将这项改革继续下去的动力，就更多地来自于政绩的冲动。党政干部希望通过改革得到晋升，以获得更多的权力。

　　在经济欠发达地区，地方权力拥有较少的财政资金，很少有机会通过进行大规模的投资来表现经济发展的政绩。例如，2008年拥有102万人口的平昌县财政收入只有8000多万元，而该县当年的财政支出高达11亿多元。巨大的缺口全部来自中央和四川省的转移支付。

　　因此，用选举中获得的政治合法性来弥补经济发展不足而欠缺的合法性，通过一些形式的政治改革来显示其政绩，他们的职业生涯才有较好的发展。也只有在这样的条件下，他们才愿意将权力下放给管辖范围之内的同僚与民众。

　　显然，这样的政绩观念面临着新的挑战。一是平昌县一些干部开始抱怨该县主要领导为了自己进步，不顾其他人的利益。二是一旦这种政绩观占据主导地位，改革的推动者就很有可能超越现实条件，推行更为激进的措施。不论哪个方面，这样的政绩观都会最终导

　　致改革脱离正常的轨道，进入高风险领域。例如，平昌县曾经在2002~2003年将原有的61个乡镇撤并为27个，力度之大前所未有。但当原平昌县主要领导离开后，该县又从27个乡镇恢复到43个。

　　以集权手段推进改革的悖论

　　从平昌县推行乡镇党委领导班子“公推直选”的手段来看，民主和专制这对原本水火不容的权力使用方式，却一度和平地共存着。我们往往用高度集中的“一把手”权力自上而下地强力推行基层民主。用专制的手段推行民主，其最大的弱点就是不自觉地排斥了民众的主动参与，改革在很大程度上成了“一把手”的政绩工程。这在改革还没有变为广大基层干部群众的广泛要求、权力仍集中在一个或者少数几个人手里时，最容易发生的就是“人亡政息”的悲剧，在经济欠发达地区人们的权利意识相对落后的情况下更是如此。

　　由于平昌改革是在权力高度集中条件下“自上而下”推行的，那么，一个来自其上级的更高的集中权力，要想利用其改革中的某些失误和抱怨，扭转和停止这种改革，也没有多大的困难。这正是我们这种体制下改革的一个悖论：

　　一方面改革需要具有创新精神和动力、手中又握有权力的领导者来推动；另一方面，完全依赖权力高度集中的领导者的推动，又有可能使改革走入死胡同，人走茶凉，人走政息。

　　2009年4月，在平昌之行后，笔者先后赴浙江温岭考察参与式预算民主恳谈和南京六合区自然村民主自治管理。在这些经济发达省份，基层民主改革与平昌的最大区别，就是民众的自觉参与和权利意识的觉醒。来自民众的监督力量，对于官员的政绩冲动和高度集中的权力都是有效的制约。这或许正是基层改革突破制度瓶颈的路径和希望所在。

　　（作者单位：中央编译局）
 

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