专访北大法学院副院长王锡锌：取消强拆后法院

专访北大法学院副院长王锡锌：取消强拆后法院能发挥多大作用

 2010年11月30日 01:54  第一财经日报

　　谢雪琳

　　电视剧《蜗居》里的李老太，面对开发商断水断电的局面仍死守老宅，最后在强拆中被楼板砸死。而她的死为孙子换来了一套宽敞的新房。

　　近日，久不见动静的《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》（下称“新拆迁条例”）的再起风声，“行政强拆”将被取消——便又占据了各大媒体的显要位置。

　　北大法学院副院长王锡锌一年前曾与同事一起，上书全国人大要求审查现行拆迁条例。日前，他在接受《第一财经日报》记者专访时，亦肯定新拆迁条例将取消行政强拆。取消后，强制拆迁的决定权与执行权将转移至法院。

　　但笔者以为，新的问题是，权力转移后，公民的意愿能否得到畅通表达、权利能否得到保障、暴力是否会减少，仍然值得探讨。

　　行政强拆会取消

　　是否取消行政强拆，曾被认为是新拆迁条例难以出台的重要原因。

　　但王锡锌肯定地表示，“行政强拆会取消”。他说，“取消强拆可能是法制办吸收了各方意见，但实际上是法律的硬性约束，那就是《行政强制法》。”

　　《行政强制法》是一部正在制定中的法律，2009年8月24日交由全国人大常委会三审。按照惯例，一般法律在三审后便能获通过，但《行政强制法》却因其涉及面之复杂而迟迟未能出台。

　　尽管《行政强制法》尚未出台，但王锡锌认为，它的通过是必然的，而且不会拖很久，因此必须要考虑行政法规和法律之间的衔接。

　　“按《行政强制法》的规定，赋予行政机关强制执行的措施，只能由法律来规定。”王锡锌说，“这次国务院制定的是行政法规，它本来就无法赋予行政机关强制措施，如果赋予的话它就违法了。”

　　法院到底能发挥多大作用？

　　新拆迁条例征求意见稿中，对强拆的规定有两种方式：由作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府强制搬迁，或依法申请人民法院强制搬迁。若最终版本取消行政强制搬迁，那么强制搬迁便只能申请法院执行。

　　在王锡锌看来，将强制权力转移到法院后，一定程度上能够形成有效制约。一方面，行政机关在做出强制决定时，会考虑能否通过法院审查；另一方面，法院的审查程序本身也会为公民和法人组织提供多一层的救济。

　　但考虑到中国司法和行政权力关系的现状，王锡锌对实践情况如何仍然存疑，“法院到底是尽到审查的义务呢，还是过个形式走个过程？”

　　在他看来，法院发挥作用一个重要的前提条件是，法院有足够的独立性，它的司法活动不受行政的干预。“在拆迁这个问题上，挑战是很大的。因为一个城市的拆迁很可能是当地政府甚至是党委决定的。在这种情况下，法院有多大可能去发挥审查制约的作用呢？”

　　公共利益界定：

　　应增加排除式列举

　　基于公共利益，是政府征收百姓房屋的前提条件。因此如何界定公共利益，成为争议焦点。

　　今年8月曾被央视《新闻调查》曝光的江苏常熟拆迁事件，其矛盾焦点便在于公共利益的界定。该市国土资源局副局长接受《新闻调查》采访时，甚至直接以“市政府定的项目”作为公共利益的依据，引来舆论哗然。

　　相比于现行的拆迁条例全无涉及何为公共利益，新拆迁条例则对公共利益进行了列举，下设七大类，涉及国防建设、能源交通水利等公共事业需要、危旧房改造等。王锡锌认为，肯定式列举还不够，应该再增加排除式列举，即哪些事项不属于公共利益也应该列出来。

　　“比如说通过征收、以转让土地方式来获取差价，这一条如果能规定不属于公共利益，那就能解决实际中的很多问题。”王锡锌说。

　　补偿标准如何确定是个核心问题

　　几乎所有以暴力终结的拆迁，都是因前期补偿未达成一致引发的。尽管有漫天要价的极端现象存在，但更普遍的事实是：补偿太低，使得被征地一方难以满意。

　　10月30日，太原市晋源区暴力拆迁致复旦博士生父亲死亡一案中，政府给的补偿仅为2700元/平方米，而当地商品房每平方米价格已在4000元以上。政府给的补偿，尚不足以让村民重新购置住房，和谐搬迁自然就难。

　　鉴于此，新拆迁条例征求意见稿对补偿做了多方规定。“从征求意见稿来看，承认市场价格、补偿方式多样化，这是一大进步。”王锡锌说，“但如何使补偿价格真正合理公平，仍有难度。”

　　在他看来，要做到平衡，需要市场机制和法院审查两种机制来保证。此次意见稿中引入了房地产评估机构来确定房屋的市场价格。房地产评估机构的产生，则由被征收人用投票、抽签等方式确定。王锡锌认为，在这个过程中，评估机构本身的中立非常重要，既不能受利益集团的控制，也不受当地政府控制。因此，打破只能由本地评估机构来做的做法则显得必要。除此之外，引入法院是第二层保障。对补偿方案不服的，可以向法院起诉。

　　应尽快启动集体土地征收补偿立法

　　现在很多人都期待着这个条例出台，但王锡锌认为，这个条例是有局限性的。“因为集体土地的征收、宅基地房屋的拆迁并不在这个条例的规范范围内。”王锡锌说，“城市，特别是主要大城市的房屋拆迁，已经差不多了。所以新的挑战其实是在城市化进程中，城市周边集体所有的土地上，宅基地房屋的征收补偿问题。”

　　无疑，尽快启动集体土地上房屋的征收补偿立法上的改进，是更为巨大、更具有挑战性的一个课题。

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