蔡定剑：公民参与和政府决策

蔡定剑：公民参与和政府决策

时间:2010-12-06 09:26 作者:蔡定剑 来源:三味书屋博客

　　主持人：朋友们下午好，今天我们又荣幸地请到蔡老师为我们做演讲。蔡老师是第二次来书店为我们做演讲，开讲之前还是请大家把手机改成震动或者关闭一下，谢谢各位！

　　我简单介绍一下蔡老师。蔡老师现任中国政法大学教授、博士生导师、宪政研究中心主任，兼任北京大学人民代表大会与议会研究中心执行主任、洪范法律经济研究所学术委员、中国经济改革研究会特邀研究员等。蔡老师所研究的领域为宪法学、人民代表大会与选举制度、法制建设理论和实践等等。蔡老师的著作主要有《民主是一种现代生活》、《宪政讲堂》、《公众参与：欧洲的制度与经验》、《公共参与：风险社会的制度建设》、《夜阑烛火集》、《中国就业歧视的现状》及《反歧视对策的研究》、《宪法精解》等等。现在书店里有售的是《民主是一种现代生活》、《宪政讲堂》以及两种公众参与《欧洲的制度与经验》、《风险社会的制度建设》。蔡老师今天为我们做的讲题是：公众参与与政府对策。下面就请蔡老师为我们进行演讲。

　　蔡老师： 谢谢各位尊敬的来宾，谢谢这两位老师。这是我第二次来到三味书屋，第一次大概是年前，讲了“关于中国政治体制改革三十年”。最近我看温家宝总理在深圳发表了非常振奋人心的讲话，纪念深圳改革开放三十年，他说中国必须搞政治体制改革，中国如果不搞政治体制改革的话，其他改革都会得而复失。有记者打电话来，让我解读一下。他讲话肯定比我有影响，有鼓动性，但是这个讲话的可信度，就很难说了。我们作为一个小民，我肯定是比较真诚的，但政治家可能就不一样了。因为我们经常能听到温总理一些很振奋的话，是吧？！但是不是真的中国要保证体制改革，我们觉得目前好象还没有看到。尽管我两年前一直在鼓吹，不只两年前，我这两三年一直在倒处鼓吹，要政治体制改革、要民主转型，等等。但为什么我说我没有信心呢？因为就在温家宝总理那边强调中国要政治体制改革，不政治体制改革就没有活路了，另一边，就在我们人民大会堂正在讨论这个代表法的修改。我们不知道你们有没有关注这个代表法的修改，代表法的修改有一个很重要元素。以往我们希望法律修改能够对中国的改革、民主、发展是有所进步的，但我们看到最近很多法律的修改，是在倒退的。依照这个《代表法》的规定，你作为人大代表，不能搞代表个人工作室。人大代表不能搞专职化。尽管我个人从理论上来讲，对中国人大代表专职化并不是太支持，但是你也不能这么做啊。当然前面有一个例子是于建嵘教授在四川罗江推进人大代表专职化。我并不是很赞成人大代表专职化，因为我认为人大代表专职化并不能能够解决人大代表的能力问题。但我要说的不是这个问题。人大代表专职化，也是人民期望的，人民期望人大代表也能够找到一点反应公众意见的途径。但是呢，我们的法律修改竟然禁止他们，这好象跟政治体制改革是背道而驰的。所以我这个信心，还是不太足啊。尽管是这样，但是作为一个学者，以及我们今天在座的各位，我们一块来讨论这个话题，我想一定还是有信心的。如果没有信心我们就不来了。

　　刚才李老师也介绍了，可能这两年我真是为民主化、为中国社会转型竭尽全力。李老师刚刚介绍了我们这个书店里面正好也进了这几本书，其中一本是《民主是一种现代生活》，这是今年一月份出版的，是我这几年在各个地方的演讲，关于对民主问题的批判。就是在这几年我们知道有很多对民主的批判，我不知道这是左派还是什么派？反正我是站出来，为民主辩护的这么一个学者。我这本书就是这些年关于政治体制改革、关于中国社会转型需要民主化的这么一个论题。（《宪政讲堂》）这本也是刚出版的，我也才是刚刚拿到样书。我感觉三味书屋的这两位老师，是非常地敬业。这么一个讲座，他们一直连续多少年了？

　　主持人：应当说我们从创办书店就办这样的讲座，但是这样连续不受干扰地办讲座有六年了。

　　蔡老师：有六年了！我们政法大学搞一个讲堂的话，也就是每年的五月份搞一个月，每周搞一次。面对我们学校的讲堂，当然我们也是请国内外最好的专家来讲中国的宪政问题和民主问题，包括秦晖教授、陈志武教授、丁东教授，还有这本书里提到的一些国外的这方面的专家，都有很好的讲座。我也向大家推荐这本书，应该说，很多的学者研究宪政问题，我们是比较集中的，我们专谈宪政问题。另外两本书也是，应该是去年出版的。其中一本是《公众参与：风险社会的制度建设》。这也是我今天要讲的一个主题，这就是我今天为什么要讲公众参与，这也是我们中国社会转型的需要。我们必须要找到一条出路来缓解社会矛盾和社会冲突，公众参与就是其中我认为是比较安全平和的一条路。这一本是《公众参与：欧洲的制度和经验》，我们为了研究这个问题，组成一个专家小组，去欧洲作了三个月公众参与的研究。我认为这两本书目前还是比较全面的两本书。

　　今天为什么我要谈公众参与，我觉得一个政府的治理，我们说有善政或有恶政，什么叫恶政呢？就是政府动辄与老百姓动用武力，是不是？我想这是恶政的表现。善政的政府，我想，比如说他会以人为本啊，他的目的是为民服务的。我想有两个条件能促进这个政府实行善治：一个是这个政府为什么善治呢？他后面的动力是因为他是老百姓选出来的，是不是啊？他可能必须要选择善治。另外一个呢？他可能不一定是老百姓选的，但是就像中国古代或者国外古代清官，开明君主，是不是啊？开明君主他也要寻求善治。那么在我们这个社会，目前这几十年，可以说特别是六四以后，我们一直在强调这个政治体制改革，但是政治体制改革一直没有新的思路。在十六大、十七大以后我们看到了一些，即所谓的提供了一些新的思路，就是要进行有序的公众参与。比如我们注意到了 “以民为本”这个口号。这是我们表现的一种开明君主寻求善治的这么一个思路。所以呢，就开放了这个。最少从十六大、十七大报告里面强调的公众参与。这也是近些年很多学者来研究和推动公众参与的一个政治上的背景。

　　说到这个公众参与的话题，我自己有很强烈的感触。我不知道在座的是不是也有很强烈的感触。就是你生活在一个城市，生活在一个社区，生活在一个你周边的环境里面，你感觉到：如果是在过去计划经济的年代，在这个公有制的年代，我们并没有那么多要求，我们也没有那么多利益的诉求，是不是？反正是政府安排好的。但现在不行了，现在我们毕竟是有一点点自由的经济，有一点经济上的自由，有一点人生的自由，还有一点想法，是吧？所以你就会感觉到很无奈。我就感觉到很无奈。比如说，北京的道路这么拥挤，是不是？还有我们的小区，在奥运以后他就把小区封闭起来了，封闭管理。然后呢？我们有十个口，他就留了三个口，车子进出都得交钱，是不是？然后这个上下班，就堵了。把口卡住了，里面乱停车他不管，他只管收钱。我想找人反映，我都找不到地方。这个北京的交通，比如说限行，我是反对限行的。我想表达，我也没有办法，是不是？还有种种，比如我们可以看到有的城市里面，他可以在上游建一个化工厂，把下游的城市用水给污染了；在我们的旁边建垃圾场等等，我们都感觉到非常地无奈。真的，我们一点办法都没有。我们也是很有思想，很有教养的人，但是就是没有地方来表达我们的意愿。我个人研究公众参与，为什么我要研究公众参与？因为我个人一直比较反对在城市驱赶乞讨者，为了城市表面的光亮把穷人来驱赶。最近我想写一篇文章，是关于奥体公园。我看最近有一个新闻说一年花了六亿维护一个开放的奥体公园。政府为什么花那么多钱？我们也没有办法，一点办法都没有。是不是？我们北京市的财政，大概两级财政总共是两千多亿，市一级财政是一年一千多个亿。一千一百多个亿，他花在公共卫生的费用上大概是三十六亿，他花了六个亿仅维护一个公园，是不是啊？但是那里很多人有病得不到基本治疗和救助，而我们用这么多钱维护一个公园。尽管我是那个公园的一个受益者，我家就在奥体公园旁边，是经常可以用的，但是我觉得用得有点过分。这里有栏杆，那里有山，本来是开放的公园，他弄了很多的限制。举一个例子，把天安门的民族团结柱移到那边去了，竟然搞了六七个保安，把它用绳子圈起来，日夜二十四小时守护。我说，这个东西有必要搞这么多保安吗？谁知道呢？这要花钱的嘛！有人搞破坏嘛，是不是？不就是一个雕塑吗？破坏了它，也不至于就破坏了民族团结嘛。是不是？这破坏了，不就是一个水泥柱嘛，对不对？破坏了就不要了嘛！你看到人家西方的街上，到处都是几百年的雕塑，雕的很好，也没有人站岗，如果每个人雕塑都去站岗的话，那这就完了。这钱就花在这个地方，我们没有办法，真的我们没有办法。所以政府干什么事，我们真的是没有办法。

　　我特别关注城市拆迁的问题，我一直在反对政府的拆迁。政府现代化的改造城市，是需要有一些城市的更新，但我们应该说城市更新，而不应该是拆迁。拆迁是要把你拆了，迁到别的地方去，这个事是非常坏的。在西方人家叫城市更新，是不是？只是更新而已，意味着我不一定把你拆掉了，你这个原住民可以在这个地方生活的，这叫做城市更新。我不是反对城市拆迁，但我们看到城市拆迁的根源在什么地方呢？城市拆迁的根源就在于老百姓对他们没有办法，最后就是钉子户推土机前面的抵抗，没有办法了。为什么呢？因为只有当你的墙上写了那个“拆”字的时候，老百姓才会知道，我这个地方，其实在三年前或者五年前，就已经被政府拍卖给公司了。那么政府把这五证就发给他们了。这个政府也拿了钱的，开发商也是后势待发地要赚钱的，是不是啊？这个时候，不拆也是没有办法的。政府一定会支持拆的。所以老百姓，只有勇敢者自己在推土机前面抵抗，其他的只有乖乖地搬走。所以说，这个推土机前面的抵抗根源是一个在城市规划的时候、在拍卖土地的时候、在发放许可的各个环节。因为发五证，都是政府的许可，老百姓没有发言权，没有发言的机会。这个城市房屋拆迁管理公司就问我去了，我说，我们不是要在拆迁的时候讨论什么是公众利益，我们应该在拆迁规划，在城市规划的时候，我们就要讨论哪个是公众利益，我们就要讨论这个城市规划应该是怎么规划的。

　　所以，我是从这个地方开始来研究公众参与的。我觉得要解决这个问题的根源，我们要看西方是怎么解决的。为此，干脆我们就去欧洲待了三个月。我回来的经验，这个书里面都写了。西方过去也有城市更新，他们也有这个过程。他们也是有一些公众住房，后来到六十年代要推给社会了，政府也不管了，老百姓说不行啊，你不管我们也不行了。是吧？他们也在抗议。但是西方人比较好的是，他可以通过街头抗议的方式来表达。但我们不行。在外国抗议过后，政府说我们不能靠强制，是不是啊？我们要进行城市更新的时候，我们要请老百姓们发表意见，损害到谁的利益了，要让利益受损者有表达意见的机会。这样的话，就没有这些问题没有这种矛盾了，是不是？

　　这边我们又把话头收回来。

　　为什么我说民主是一种现代生活？我去欧洲考察的时候我无处不在地看到，这个公众参与在生活的每个侧面。政府的行为的每个过程，都是要有公众参与的。没有公众参与，很多决策、很多执法、很多行为都是没有合法性的。我想通过法律程序，给它固定下来。最近我还在写一篇关于民主方面的文章，我们很多学者，批判民主或者写文章，包括像很有名王绍光教授等等的一些教授，他们都在反对民主。其中我就觉得，他们都是很有学问的学者，而且在西方学的墨水比我多，但是我不知道是什么样的原因，他们有一个这样的结论。他们会找到很经典的著作来批判民主的理论，拿诺贝尔奖获得者等等吓唬人。但是他们忘了一个非常重要的前提，他们在批判民主的时候，就像我们过去，我们中国知识分子也给政府批评提点意见，我们都是在为我们这个国家好，为这个党好，是不是啊？所以我们把要我们这个革命进行到底，不是要拆这个屋子。我们的学者就看到西方，说西方批判民主了，这个西方的代议制民主不行了，选举民主已经走到尽头了。但并不是那样的。我一去国外，见过包括福柯的学生，还有一些很有名的理论家，人家说你到欧洲来研究公众参与，中国没有代议制民主，你怎么能有公众参与？我不是去一个地方，我到过好几个地方，人家都问我这个问题。所以呢，我们的学者一说，你看我们也有公众参与了，我们国家有协商民主有公众参与了，代议制民主不行了。这就完蛋了。这是一种解释，他没有了解，他是看到一本书，而一个作者他总要批判，西方的学者主要是批判，批判显得把东西都否定了。他以为人家西方就否定了代议制民主和选举权。这是非常片面的。人家都是在大的话语下面来批判，然后提出公众参与的民主是为了完善那个民主的大厦，是为了使它更加的完善。我后面会讲到的。

　　（示图）这是我在伦敦威斯敏斯特区的一个社区，是参加晚上的一个活动。大家可以看到，这是本人。这里有四个桌子，这个是伦敦，那个相当于我们的区政府，要给这个社区大概一万五千英镑。你们要干点什么事啊，你们来决定吧，你们是搞个养老中心呢？还是要搞个儿童活动场所？第二个事就是关于小区停车。换到我们这，我们小区停车是没有办法的，物业公司就把它管了。我住的亚运村那个小区，物业公司根本没有买那个土地，按照《物权法》，这个路啊，公共道路应该是共有的。但是物业公司他就安了一把锁，那就是他的了，他就在那里收钱了。我最近提了一个意见，我说你是不是告诉一下你那个钱，收了多少？是不是啊？你是在这里管理的，但是你是不是告诉我们，收多少呢？我们那个小区可大了，我算了一下大概估计一年最少有那么几百万吧。我们收了多少年了？我也不要干别的，你修一个正儿八经的停车场，把这个路让出来，让老人孩子走，是不是啊？这个你也没有投资花钱的嘛，是不是啊？但是我们没有办法，我们得不到保护。但是人家停车的问题，还有垃圾场，垃圾的收集的问题，还有一个什么问题呢？还有一个就是有这么一万五千英镑，你们看怎么花？你们说怎么花就怎么花。就是这么一个小事情，这是一个公众参与。同时他会在社区里面，设计一个城市规划的一个图表，经常会在这里展示。

　　还有一个公众参与在西方国家整个社会生活中的例子，也是我参加的一个例子。就是那天晚上，看伦敦看区政府做一个决定：有一个社区一个老板，一个卖酒的，政府已经给他许可，你卖到12点。但是他要申请24小时都卖酒。之所以他要得到这个申请，是因为按照伦敦的法律，你必须要得到政府的许可。我们也是这样的，当然在我们中国你作为老板，你能不能拿到许可，你根本不可能知道，是吧？他是怎么决定的呢，他举行一个听证会，这个听证会是由区政府的三个议员，当然他的议员也是行政人员。因为大家了解在西方国家，好多基层的政府不像我们想象的，是议员政府，议行合一的。比如说一个小的镇，他可能民选了十几个或者二十几个议员，这些议员组成了若干个委员会，比如财经委员会或者是教育卫生委员会。所以这个议员同时又是行政人员，就是巴黎公社的感觉，是这个意思。在西方国家很多基层政府是这样议行合一的，好多议员是兼职的，就是不像我们这样大的一个县政府，好几千人，这样吓死人了。他由三个负责发许可的议员同时也是行政人员，来进行听证会。当然那个老板，他也请了一个律师。然后，有一个警察，有一个食品商城的代表，然后就是两个居民代表，来开一个听证会。开听证会首先就是由政府，相当于我们的法制办官员，宣布收到一个申请，这个申请是怎么怎么回事，按照法律规定他应该有什么样的程序。等他讲完了，就由食品商城的老板来讲他为什么要延长卖酒时间。然后由警察，就是社区的警察来发表意见。社区警察他发表意见说他不同意延长这个卖酒时间。他说，因为这个地方是一个交通枢纽，延长卖酒时间会有人酗酒，还有人吸毒，晚上12点很不安全。为了以免发生什么案子，他不同意把这个卖酒时间延长。这是警察的意见。然后由两个居民代表发表意见。两个居民代表同时还念了几封居民来信，也就是根据事先的公告，居民来信表示不赞成延长卖酒时间，然后居民代表发表他们的意见说大家不同意卖酒的时间。听证会最后由商店的老板再次陈述他的理由。他说，你们这些问题我们都有办法解决。比如说，晚上会有人来抢劫商店，我们会按和警察连到一块的按钮报警；我们会装摄象头；我们这个店会对十八岁以下的儿童都有告示，而且商场有一套解决的方案。最后这三个议员听证以后，做出决定说不能给你延长时间。

　　这就是一个行政许可的过程，许可的过程你们可以看到，有居民代表，有警察，当然可能也有消防啊，还有其他如医院或学生啊，如果是与学校，社区医院有关的话。这样的一些代表来参与这个过程，这个过程就叫公众参与，就叫听证，这是一个行政过程。我们不要说一个行政过程，就是一个大的决策过程，就如我刚刚说了，我们一个城市的规划，我们在座的都没有任何的表决权。就北京市的城市规划而言，尽管我不是研究城市规划的，但我觉得就北京市的交通问题而言，有一半是规划造成的堵塞，有一半是警察造成的管理堵塞。当然我不搞这个，但如果按照我的思路来，我可以解决最少三分之一的北京堵塞。实际上没有一个城市，一个这么大的现代都市建立一个机场。机场是没有地铁通过去的。机场和火车站也是。我的一个外国朋友说了，我从上海到北京花了两个小时，但是我从首都机场到西站花了两个半小时，有什么意义呢？这个交通是没有连接的，这个规划部门的人呢？他们是很聪明的，他们都是清华的、什么上海名牌大学毕业的，但他们不懂得这个社会网络。你看我们的这个城市的车站，你再去新加坡，他所有的站牌输出路、派出路跟汽车站都是连到一块的，下了这个就上这个。你到欧洲街转车，下了飞机就坐这个快速的铁道可以到任何国家去，而我们连北京市都到不了。我们好不容易搞了一段城铁连机场，你知道他们为了什么，定多少钱呢？定25块钱的价钱，就是为了分脏啊！你看到了吗？有两个人的话就不合算，是不是啊！而且关键是他那个东西特别慢，关键是他跟东直门不连接，闹了半天拉着行李上来，然后又买票又进站，就这点东西。人家坐飞机的人，最大的就是要交通方便。但是他为什么要这么干呢？因为他如果像其他国家那样，也是两根烟就到了机场了，可以让一条地铁跟任何地铁站连接，一到东直门就到了机场了。我们不要说连着香港，任何一个国家你们去看看，有那么多出租车或者公车跑机场的吗？我们有五分之一的汽车去跑机场送人啦。你如果把这个东西降低了，说有一道地铁是很方便的通道就可以了。但为什么不这样呢？因为他这样一搞的话，那个机场高速路收费就没钱了。真的，那些机场高速路收费真是有人气啊。我们上次几个教授都提出来了，说你这机场高速路公路收费收了多少钱啊？讨论了半天，不见公布，你那时候花了11个亿，现在已经收了18个亿，是不是？再算一下，还有三四年，大概要收一百多个亿。所以我很难理解，他是有意造成的，真的。
 

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