扩大公民参与 推进农村依法治理

扩大公民参与  推进农村依法治理
           

蒲文忠

       法治是建设现代文明国家的基石，是一项涉及面广的社会系统工程。公民参与是实现现代社会良性治理的重要基础，也是实现决策科学化、民主化的重要途径。本文结合农村依法治理的实际，从公民参与的角度，探讨建立健全农村依法治理保障机制的必要性，就新形势下开展依法治理工作的方式方法提出相关建议。

一、公民参与与依法治理
       所谓公民参与，是指公民对社会公共事务施加影响的活动。作为民主的一种实现形式。一方面，公民通过多种参与方式，在社会公众事务中与政府及政府部门沟通交流，表达自身意愿以及价值选择；另一方面，政府为了行政管理的高效率运转，需要动员公民参与到公共事务中来，为政府决策提供社会各个方面的信息，纠正政府行政行为中的偏差，从而实现社会有序、良性治理。公民参与社区及各级政府公共事务的决策与监督，且有一套完整的法律制度作为保证，已经是现代文明国家民主化程度的标志之一。

      进入新世纪，农业、农村、农民“三农”问题引起党和国家的高度重视。十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的宏伟目标。同时，贯彻依法治国的基本方略，全面推进法制建设，保证人民群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权，也将成为新世纪国家政治和社会生活的重要内容。公民参与的实践将为农村依法治理注入新的活力。

       农村依法治理是农业产业化进程加快，农村全面建设小康社会加速，农民自我维权意识增强的大背景下推进的。《农业法》、《农业技术推广法》、《种子法》、《农药管理条例》、《农民负担管理条例》、《植物检疫条例》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》等相关法律法规的制定和修改，构建了较为完善的涉农法律体系，也为农业和农村普法依法治理工作打下了坚实的基础。五个五年的普法宣传，通过培训讲座、专栏墙报、“送法下乡”等多种形式的宣传活动，营造了良好的法治氛围。农民群众的法律维权意识开始增强，涉农部门、乡村干部依法决策、依法行政、依法办事的法制观念开始提高，依法行政执法行为得到进一步规范。同时我们也看到，随着市场竞争的加剧，农民和农业生产经营者的自我维权意识在不断强化，这无疑对农村普法依法治理工作提出了新的要求。

二、新时期公民参与的实践将全面推进农村依法治理
       取消农业税是国家惠农政策的直接体现。当前农民负担的焦点逐渐集中在“一事一议”的制度安排上。按照权利与义务相统一的原则，建立“一事一议”制度筹资筹劳兴办公益事业。大家的事大家议、大家定、大家办、大家管。这不仅补充了农村公益事业经费的不足，又促进了农村社区民主化进程，也为农业和农村普法依法治理工作构建了实践平台。但是目前的“一事一议”在具体操作中了出现了一些问题：一些村组民主议事程序流于形式，少数人说了算的现象仍然存在，决策缺乏广泛性；有些地方民主议事“议而不决”，主要是因为村民们对公益事业的认识不统一，很难达成共识；也存在由于外出务工人员增多且常年不归，村民会议召集难，“有事难议”的情况。“一事一议”原本是针对农村乱摊派、乱收费现象屡禁不止，依法保障农民权益不受侵害作出的一种制度设计，也可以说是一种防御性的制度安排。农村依法治理，如何让真正村民“议”起来，参与社区公共事务中应该是一个新课题。不仅是要让农民出钱的时候“议”，而且应该让“议”成为村民公共生活中不可或缺的一部分，即社区公共事务的公民参与，才能真正体现村民自治中民主决策、民主管理、民主监督的精神。

     《种子法》颁布实施，种子市场全面放开，彻底改变了全民所有制的专营模式，形成了国营、集体、个人均可经营的开放局面。经过几年的竞争，叙永县种子市场的经营主体已经完成从国有到民营的转制过程。去年，种子价格上涨，一些经营者质量观念差，法律意识淡薄，或将一些不成熟的品种盲目推向市场；或明知质量不达标，却低价倾销；或经营未审定品种；或虚假广告，胡乱夸大，欺骗误导消费者。叙永县农业行政执法大队2005-2008年接群众投诉、举报种子案件80余件，对有上述行为的种子经销商进行了处罚，并在当地媒体通报。种子案件一旦发生，涉及面大，案情较复杂，索赔难，更重要的是，一家一户的农民面对财大气粗的经销商弱势地位突显。认真贯彻执行《种子法》不仅要强化法律法规的宣传教育，增强农民法律意识，自我保护意识，严把生产经营资格关，加大种子执法监督力度等，而且培育农民自己的组织，增强农民与经销商的谈判地位，构建农民权益的保护机制，让农民有组织地参与种子质量的监督管理中来，应该是农村依法治理工作的重要内容。

       综上所述，新形势为农业和农村普法依法治理工作注入了新的活力，也提出了新挑战。让广大农民更多地参与到法治国家建设的进程中来成为各级政府不容回避的新使命，需要在方式方法上不断探索和创新。

三、公民参与依法治理的几种形式

公民参与国家政治和社会公共事务是通过多种途径实现的，其中主要有以下几种：

（一） 选举
       我国县、乡（镇）两级人民代表实行直接选举。它是中国公民参与国家政治生活的重要形式之一。一般候选人的推荐采用组织协商提名的方式。近年来，在北京、深圳、湖北潜江等地出名了公民个人报名以独立候选人参选人大代表的案例。2001年在四川省遂宁市步云乡进行了一次乡长直接选举，这是我国政治体制改革一个突破，影起国内外媒体关注。选举作为公民参与国家政治社会生活，体现公民权利的一种重要形式正在越来越被人们所认识。

（二） 村民自治
    《村民委员会组织法》颁布实施以来，标志着村民自治走上了法制化、制度化的轨道，为农村社会公共生活拓开了新的空间，也为农业和农村普法依法治理工作赋予了新的内容。落实贯彻民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，建立健全村民代表会议制度、村务公开制度等，同样也是公民参与深入实践的重要内容。

（三） 民主评议
      民主评议政府官员是改革开放以来我国公共行政管理中的一项制度创新。主要有：“年终述职考评”、“评选十佳最公仆”等等。公开评议政府及政府官员在城市公共管理中出现较多，近两年有向乡镇一级政府延伸的趋势。民主选议也正在成为媒体关注的一大亮点，成为公民衡量政府行政绩效的重要指标。

（四） 政务公开
       各级政府及政府部门在公共管理和行政执法过程中，采用告示、专栏、互联网站、广播电视、报纸杂志等形式将公共管理的内容、行政执法程序等相关信息公诸于众，便于公民参与监督。近年来，在干部选拔任用方面推行的公示制，也是政务公开的一种形式。

（五） 听证会
      人大、政府及政府部门在制定涉及公民切身利益的法律、法规、政策以及行政执法时，公开邀请各个利益相关群体的代表参加专题会议，听取公众意见和建议，为立法、行政决策行政执法提供参考。农业行政执法中涉及农民维权的种子农药案例，如采用听证会的形式，将为执法公开透明、公正公平提供有效的制度保障，有利于树立农业行政执法部门的公众形象。

（六） 公共会议
       公共会议是指相对于宪政体制下代议政治的一种公民参与形式，也称公民会议。类似于村民自治中村民会议的一种会议制度设计，但其召集人或参加人员不仅局限于村民，只要与会议召集人拟定的议题相关或感兴趣的人员均可参加。公共会议没有对公共事务的决定处置权，其作用是让村民和村民代表充分了解相关资讯，广泛地表达自身意愿，更好地行使表决权。目前，在农村推行的“一事一议”制度，可借鉴这种公民参与形式，健全和完善相关制度。

（七） 公民监督
      在我国农村，基于群众自发性、个体性的非组织监督是目前公民监督的主要形式，比如信访制度、举报制度。县级以上人民政府设立信访局、办，有关部门公布举报监督电话。通过公民监督一定程度遏制了公共权力的腐败。不仅如此，和谐农村社会，需要农民有组织地参与国家、地方、社区各级公共治理及社会事务中来，行使公民监督权利。人大代表、政协委员中应相应增加更多的农民代表、委员；培育发展农村民间组织等。

四、公民参与农村依法治理的建议

（一） 更新观念
       其实公民参与本不是新生事物，改革开放以来，随着法制化进程的加快，多种多样的公民参与形式逐渐建立健全。由于长期受到“官本位”思想的制约，一些政府部门或官员往往以“农民素质低”等等为借口，设置人为障碍，使社会公众事务距普通民众于千里之外。进入新世纪，党的十七大召开，“立党为公，执政为民”的理念开始深入人心，“以人为本”的现代民本思想开始逐渐取代“官本位”的传统观念。充分尊重广大公民意愿，让人民自己当家作主已经成为时代强音。只有这样才能把“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”真正落到实处。在农村，村民自治实践已经有多年的历史，广大农民正在经受市场经济的洗礼，冲破传统思想的束缚，他们的现代公民意识也正在确立。新的形势必然要求依法治理以公民参与理念为指导，创新公民参与农村依法治理的方式方法。

（二） 构建平台
      法治的基石是公民与公民之间，公民与政府之间的平等的社会主体地位。这种地位的确立和巩固有待于构建公民参与的平台，完善各社会主体之间的沟通、互动、合作机制，营造公民参与的良好环境。我国在二十世纪九十年代就提出了“大社会，小政府”改革思路。以政府职能转变为中心内容的政府体制改革历经多次，但是效果依然不理想，其症结即在于公民公众事务的平台没有建立起来。不仅应当让法治观念深入人心，而且在扩大公民参与方面，构建公民参与社会公共事务的平台也是当务之急。一方面政府依法行政，切实转变政府职能；另一方面，政府在与社会公众的沟通、互动、交流中，建立健全政务公开制度、公民监督制度、利益纠纷协调调解仲裁制度、听证会制度等，在政府与民间之间建立良好的沟通、协商、合作机制。比如，针对农村土地承包纠纷难解决，成为农民上访焦点问题的现状，成立县级农村土地承包纠纷仲裁委员会，完善农村土地承包司法救助，保障农民合法权益，确保农村社会稳定，有着积极的现实意义。

（三） 培育组织
      目前，我国农村村民委员会是村一级社区群众自治组织。随着市场经济进程的加快，利益主体多元化是社会发展的必然。除村民委员会外，各种农民专业合作经济组织、社区互助组织（老人协会、妇女协会等）民间自发的组织也在蓬勃发展。这些组织具有民间性、独立性、自愿性的特点。它们正在成为农村社区治理的主体。总体说来，各种农民组织的发育还比较迟缓，农民参与社区公共事务的渠道也不畅通。农民利益受侵害的唯一渠道往往就是上访。针对实际情况，应当进一步完善村民自治的各项规章制度，让村民自治组织真正成为表达村民意愿，协调、解决各种利益纠纷的群众自治组织；同时，积极培育农民专业合作经济组织和其它农民互助组织。特别是农民专业合作经济组织，有助于克服单个农民面对急烈市场竞争弱势群体地位，增强农民同其他市场经营主体的谈判地位，维护农民的合法权益。只要因势利导，积极培育，农村民间组织有望成为依法治理的有效载体。

（四） 循序渐进
      法治已经是现代文明社会不可缺少的一部分，是我们生活的空气和水。我们亲身感受到从臣民时代到公民时代的巨大变迁。把党的执政理念化作脚踏实地的行动，切不可好大喜功。我们要看到，公民参与从理念到实践，贯穿依法治理工作的始终，涉及政治、经济、社会生活的方方面面，是一项浩大繁复的社会系统工程。因地制宜，因势利导，循序渐进，稳步推进是普法依法治理常盛不衰的法宝。应深入农村基层调查研究，看看农民在想什么？做什么？需要什么？一切从农民的角度出发，把农民放在工作中心位置。有的地方社区治理较差，村民自治流于形式；有的地方农民生产的农产品卖不出去；有的地方农民卖到伪劣农资产品不知道怎么办。有问题的地方往往是最需要法律。不仅要让农民知法懂法，而且还让运用法律武器维护自己的合法权益，为他们构建维权平台。其次，要善于发现他们中间知法懂法，能运用法律武器维权，群众威信高的积极分子。在充分尊重农民的意愿的基础上，让这些积极分子带领大家组织专业合作经济组织或农民互助组织，增强自身在市场经济的地位，参与到社区治理，从而为构建和谐社会，建设社会主义新农村做出贡献。
 

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