■史鉴散照(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    ◎ 四一 知名网友

    清代的地方官员，大约分为督抚、布政使及按察使、道员、知府、州县五级。本文关注的重心是州县官员。清代的地方行政，直接权力几乎全在州县官，以致一个清代县学教授曾说：清帝国只有两种重要官员，在中央则是内阁大学士(雍正以后是军机大臣)，在地方则是州县官。这当然不是说督抚、道员、知府等人就没有权力，而是强调州县官的重要，因为后者对民间疾苦有深刻了解，对施政成败又直接负责。正如清代名臣阮元所言：“天下虽大，州县之积也。州县尽得孝廉者治之，则永治矣。”

    问责一词，本身是舶来品，主要指追究当事政府官员的责任，体现权责对等的政治文明，属于行政处分而非法律制裁。学者陈一容曾研究清代的问责制度，将法律制裁也列入，有点混淆问责的原义。不过他将清代的行政处罚分为罚俸、降级、革职三种基本类别，倒是清晰无误。罚俸，即对连带责任官员扣发俸饷(应得正俸)，分一个月、三个月、六个月、九个月、一年五等。降级分降级留任与降级调用两种。降级留任是照所降之级食俸，仍留任；降级调用则是实降调任。凡降调而级不足以及无级可降，则议革职，又有革职留任、革职、革职永不叙用三种。革职可通过捐复也就是公开向朝廷交钱的方式复出，但一旦革职永不叙用，就很难复出了。

    在清代，州县官被问责是惯常之事。譬如乾隆十九年(1754年)，广东曲江县知县李绍膺仅仅一年就被处分70多次，可算倒霉透顶。乾隆五十年(1785年)，四川省150名同知、通判、知州、知县官员中，仅因承缉逃兵一项而有处分在身者即达110名之多。而据学者孟姝芳不完全统计，从乾隆十九年到乾隆二十八年(1763年)，所取受处分县级官员样本平均被问责达40多次！若无皇恩眷顾，官员到退休都不能解除处分。有的官员系因“地方繁剧，任事多”犯下过失，也不能减轻处分。常有地方官只任职一两年，就被罚俸五六年，甚至有当十几年官一分钱俸禄没拿到的衰人，可见问责之严厉，执行之严格。当然，这些受处分的衰人官员也不会饿死，他们还有种种陋规乃至贪渎的空间，当另文讨论。

    在我看来，清代官员的问责制度设计有四个特色，也许至今仍有镜鉴意义

    一是一把手先问责。学者瞿同祖曾指出，清代州县官就是“一人政府”，分配到地方的权力都被州县官一人独享。打个也许不那么准确的比方，州县官一人扮演了如今的县委书记、县长、公安局长、法院院长、财政局长、税务局长、民政局长、教育局长、建设局长、交通局长乃至邮政局长等角色。当然，权力与责任在清代并非全不对等，相应独享的权力，州县官也得独自承担太多责任：税收完不成，官库有亏空，盗匪未抓获，司法有错案，水利工程出了漏子，甚至人口有逃逸，驿站的马匹非正常死亡，理论上州县官都得一人承担责任并受罚，有时法律也特别规定其僚属一起受罚。但是，一旦州县官出现上述行政或司法过失，决没有以下属或临时工顶罪而自己安然过关的可能。更重要的是，若是州县官的幕友、书吏、衙役、长随等出现巧取豪夺、徇私舞弊等情况，州县官必须承担疏忽失察的责任，视其轻重接受夺俸、降级或革职的处分。甚至是下属私自参加斗殴，伤人或致人于死，州县官也同样要负连带责任

    二是公共事故的问责。一旦地方出现重大公共事故或灾难，州县官首当其冲，而其上级官员也常负连带责任。无论遇上洪水或干旱，州县官都有责任立即进行勘察并上报，迟误者将被处分。若是遇上蝗灾，州县官不能及时组织消灭蝗虫，导致庄稼被破坏，也会被革职。此外，清代先后公布了要求处分救火不力之地方官、失火处分条例等行政条例，辖区内若有任何官舍或民房失火损毁，州县官得承担相应责任，视烧毁房屋间数而罚俸、赔偿或降级。甚至督抚也不例外。如道光二十九年(1849年)湖广总督裕泰就因总督衙门失火，交部照例议处并赔修。因此，一旦在省会城市发生火灾，督抚都必须部署或亲临现场指挥。嘉庆年间湖广总督汪志伊、道光年间湖广总督林则徐都曾亲自指挥扑救汉口火灾。知府、同知、知县、巡检等官员也集体参与救火或缉拿趁乱打劫者。从上到下，几乎没有官员敢于袖手旁观打酱油。

    三是公共工程的问责。主干河流的防洪、蓄水等，属于河道官员的责任，但支流、水库和仅供当地农业灌溉的水利工程，则是州县官的责任。操办上述公共工程，州县官一般得不到中央财政或地方上级财政的支持，只能向当地士绅募捐以及向百姓分摊。工程完毕后，若出现溃坝等事故，经手州县官必须负责，即使是在离任之后。乾隆年间一个叫张镇的知州，离任后其所主持修缮的大坝有溃口，非不可抗力而是工程质量原因，也被勒令赔修。此外，州县官有责任确保交通干道和重要桥梁的状态良好，如果路桥状况很差阻碍交通，他将受罚，如果重要桥梁倒塌，他将被狠罚。于是，公共工程对清代州县官来说，未必是美差，这跟河道、漕道所主持的公共工程迥异，后者多是中央财政拨款，上下其手的空间极大。晚清一位官员陈坤就在《从政绪余录》中告诫说，修缮公共工程之事，州县官别盲目大干快上，否则后果自负。

    四是官员能力不足或混天过日也要被问责。清代每三年对地方官员进行一次考核，称作“大计”，其中官员有八种情况要被纠劾，除了“贪、酷”两种属于法律制裁范畴外，其余六种多是行政处分，包括“疲软无力、不谨、年老、有疾、浮躁、才力不及”。“年老、有疾”是劝退，不算问责，其余四种或革职，或降级调用，属于“躺着也会中弹”的问责——— 但地方官身系一方水土之平安，又怎么能够躺着处理政事呢？

    清代官员问责制度虽有亮点，仍不能过高评价。究其实质，清代官员问责只是自上而下的行政监督，不含任何自下而上的民主监督。此外，如学者魏光奇所言，清代中央政府对地方官员权力实行制约的主要手段是繁琐文法，多不切实际或不能实际推行。在要求恪守定制的中央部门与追求扩张轨外权力的地方官员之间，就出现了一个“法无定法”的模糊领域。至于官员问责，常常还得看双方在这一领域攻守进退，相互角力的结果了。