征地本该是笔赔本买卖

    ■知道分子之张千帆专栏

    当下征地那么“疯”不难理解，因为不少地方政府把它当做一本万利的生意经；一征地拆迁，GDP、地方财政、官员寻租机会和灰色收入就应有尽有了。我原先一直有一个误解，以为发达国家宪法要求征收给予公正补偿，部分是为了防止政府利用征收权赚钱，变成中国地方政府的“土地财政”；不过即便不能挣钱，也起码能以同价买进卖出、保持收支平衡吧？近来国外学者的解惑才澄清这个误解，原来许多国家征地不仅不能赚钱，根本就是一笔赔本买卖。这笔买卖之所以赔本，是因为政府只买不卖：一旦为了公共利益征地，政府必须按公平市价给予被征收户公正补偿，却并不以同等价格卖给开发商，而是一般把征来——— 更准确地说，买来的地白给开发商，算是给他们提供优惠条件，让他们投入开发某些公共利益项目。

    这样就不难理解为什么征地在国外那么稀罕了，谁愿意做这等赔本生意呢？政府要从自己的财政中为被征收者支付巨额补偿，却不能通过“卖地财政”赚一分钱。这在我们这里听起来简直是天方夜谭。当然，财政收入原则上并不属于政府自己，而是政府代表纳税人为了公共利益而投资的那部分钱，但毕竟这笔钱的使用是在政府控制之下。既然征地要赔本，而且是赔大本，自然就没有哪个政府热衷于那么干。其实国外政府卖地也不违什么法，不过这么做很不得民心，说不定把自己的乌纱帽弄丢了，也就没谁去做这高风险的事，而是一般和开发商谈判，让他们在开发区域周边免费提供价值相当的道路、设施建设。这才是真正的“取之于民、用之于民”。

    这样也解释了为什么“公共利益”在国外征地过程中是一个问题，但从来不是被我们想象得那么严重的问题。我们如此在乎征地是否符合公共利益，不就是害怕以“公共利益”为名的征地实际上是被地方官员和开发商用来大发私财吗？现在政府根本不能从征地中获利，除非可以证明官员私下接受开发商贿赂，个人寻租或“土地财政”等不正当征地冲动应被排除在外。如果政府在赔本情况下还要征地，那么基本可以确定其主观动机确实是为了促进地方公共利益。当然，目的良好并不等于手段合理，地方领导可能出于好大喜功、低估成本或对财政能力过于自信而决定征地开发，因而征地决定一定要广泛征求公民意见，而且地方政府也需要确凿证明征地成本是其财政能力可以胜任的——— 既然不能“卖地”，那么征地补偿就得完全由政府财政支付，财政预算中得有这笔钱才行。然而，在目的正当、意愿良好的前提下，“公共利益”已经从一个火药味十足的社会问题转化为可以心平气和解决的技术问题。

    既然政府不愿轻易插足，社会发展主要通过居民和开发商之间自愿交易进行；这种发展可能不那么迅速，但是成果要实在得多，生命、安全、资源、环境等方面的代价也低得多。政府财政也从开发中获益，但不是通过卖地赚钱这一锤子买卖，而是通过对开发后增值的土地征收财产税(或称物业税)，而财产税只是一个小百分数，要征好几十年才能收回征地成本。既然前人栽树只能让后人乘凉，大概没有哪国官员觉悟那么高，以至像我们的各级官员那样恨不得在任期内把辖区全部土地都征完的。

 

    现在有人提出要开征物业税———征税是可以的，但是从以上经验来看，征税的前提是政府首先停止“卖地财政”，因为对财产征税的目的就是让政府财政从社会发展中获得稳定收益，用于弥补政府在开发公共事业过程中的支出；但是一旦开征物业税，政府就更没有理由卖地。如果卖地还在继续，却又凭空添了一个新税种，结果无非是政府又刮一层皮、百姓多受一茬罪而已。

    其实征地赔本的道理不难想通。既然征地是为了“公共利益”，政府用纳税人的钱投入某个促进广大纳税人福利的项目，同时公正补偿被征收者的损失，政府有什么理由一定要把买来的地再卖出去呢？用纳税人的钱为纳税人造福，“禄在其中矣”，公共利益本身就是公共开支的回报，政府为什么还要把这笔开支收回囊中甚至大发其财呢？换个角度看，如果征地真的是为了宪法规定的“公共利益”，难道各级政府还会那么乐此不疲吗？

    (作者系北京大学宪法学教授)