维稳的出路是加快政府改革

　　凤凰周刊：在经历了2008这个多事之年之后，2009年对中国来说，仍然是一个特殊的年份，汇聚了几个重大历史事件的纪年：五四运动90周年、西藏解放50周年、共和国建国60周年，以及1989年的政治风波，今年也是20年。在这样一个“大年份”，如何化解社会矛盾，防止群体性事件高发，维护社会稳定，成为舆论关注的热点。怎样看待目前中国的社会形势，请谈谈你的看法。

　　赵树凯：人们往往喜欢讨论多少周年的问题，但是，我认为多少周年和政治社会周期不是一回事。社会稳定的形势和历史事件多少周年关系不大，如果说有关系，是赶在这个点儿上了。真正有关系的是一个时期以来经济、社会情形的变化，最主要是矛盾的积累。如何看待目前的社会形势，中国发展研究基金会最近开了几次座谈会。与会专家对当下社会矛盾的判断是比较一致的，认为利益冲突是矛盾的核心，稳定正在成为中国社会越来越突出的问题。社会矛盾的生长点在增加，并且出现了多元化趋势，比如就业、征地拆迁、环境保护和基层选举等问题，都很容易传导、延伸到社会稳定层面。关于这个问题，现在大家说得很多，但是比较扎实的调查分析报告还没有见过。

　　凤凰周刊：“群体性事件”作为普通民众和地方政府之间的暴力冲突，是从什么时候开始的?从最初发生到现在，在性质上有哪些变化?

　　赵树凯：从事件来说，是1993年的四川仁寿事件。但1980年代中期农民反映负担过重就出现了，情况已开始发生变化，农民的个别抵抗转化为群体性事件。如果划阶段，仁寿事件是群体性事件的一个标志，2004年的万州事件是另一个标志。为什么这么说?仁寿事件是农民抵抗基层政府的缴费负担，万州事件则出现了所谓“无直接利益冲突”——参与者不是直接利益受到了侵害，而是信任问题，是在以往的经历中对政府产生的不信任，在事件中被激发出来了。另外，参与者的成分发生了变化，很多是与事件无关的年轻人，特别是学生。

　　2008年的几个事件能不能构成一个新的阶段?现在来看还为时尚早。从事件本身来看，冲突起因呈现多元化、复杂化;冲突的规模大小、激烈程度有所提高;参与人数增多，人群成分更加复杂，显示这部分人对政府的信任程度更低，某种意义上，开始上升到了政治层面。

　　腐败是无直接利益冲突的重要诱因

　　凤凰周刊：2005年7月，周永康在分析群体性事件时指出，这么多、这么大、这么广泛、这么激烈的乱子，大多数是因为政府机构或官商勾结侵害民众利益，尤其是在农村征地、城市拆迁、企业改制、移民安置等问题上更为突出。2009年中国《社会蓝皮书》显示，39%的人对政府惩治腐败的工作不满意。腐败在诱发群体性事件中有多大比重?

　　赵树凯：从直接诱因来讲比重不大。表面上看， 贪官贪的通常不是特定个人的钱，不是直接侵犯某个人的利益。但是腐败对无直接利益冲突是非常大的诱因，或者是生成因素。腐败更多的是对公众信任和政府权威的破坏，让人感到一种暴政。我个人认为，腐败可以说是另一种形式的暴政，因为它使公共政权变成私人工具，把公共利益私人化，在某种程度上也是剥夺了老百姓的权益。腐败使得政府的合法性下降，老百姓接受政府的管治不是因为觉得你是代表我的利益、为我谋福祉，而是因为你有权力甚至是强权、我不得不接受你的管治。

　　暴政摧毁老百姓的信心，让他感到不公正、不合理。这几年推出这么多的惠民政策、社会保障政策，为什么老百姓意见还是这么大，对政府的信任度还这么低?腐败是一个很重要的原因。当出现导火索的时候，人的不满情绪就爆发出来，这种积压的不满在相当程度上是腐败的影响造成的。

　　凤凰周刊：分析认为，2009年中央和地方各级政府在维护稳定方面的压力比较大，最直接的压力来自上访，你长期研究上访问题，对此如何判断?

　　赵树凯：上访是判断社会矛盾、社会稳定的指标之一，但并不一定上访量大，就一定是社会矛盾很尖锐;上访量小，矛盾就不会激化。很可能上访量相当小的时候，是问题更严重的时候，因为他已经跑到信访系统之外了，如果他对政府彻底失望，通常就不选择上访了。上访说明他还是认可这个体制的，相信政府能够解决问题。对你不报任何希望了，找黑社会来对付你，何必还来上访?

　　看形势不能只看上访量、发案率。如果你一头扎到上访的人里去，你看到的百分之百都是没解决的问题。已经解决问题的，不再来上访。我从1990年代中期开始研究上访问题，当初也总和上访的人在一起，看到的问题实在严重。后来到地方政府里工作，发现这个系统处理了很多问题，当然也存在不少体制上的弊端。所以要跳出来看问题，在一个大的环境里看这个问题处在什么位置。

　　最近有县干部跟我说，现在上访特别多，而且不到信访局，直接找县委书记。上访人说：“找信访局没用，在咱们这个县，就是书记说了算，找县长都不管用。”这是什么问题?是体制的问题，由于体制的原因矛盾被集中化、政治化了。老百姓不是傻子，谁能管得了县委书记?上级政府。所以他直接找县委书记，县委书记解决不了，他就往上找，就到北京了。这反映了我们体制的特点，上级集权和个人集权。现在越级上访多，是我们执政系统的特点反映到基层社会里来。因为这个特点，一件很简单的事，应该通过行政体系日常运作来解决的，最后变成通过政治压力来解决，被政治化了;本来在分散的不同部门能解决的，结果都弄到书记这里来，被集中化了。

　　社会矛盾爆发点比以往任何时候都多

　　凤凰周刊：近期的国际金融危机对中国经济造成了很大冲击，企业倒闭工人失业，农民工返乡，大学生毕业找不到工作。如果这种影响从经济层面发展到社会层面，对社会稳定会带来什么后果?这几部分人会不会成为群体性事件的潜在力量?

　　赵树凯：一般的理解，经济上升的时候，老百姓的生活不断改善，政府的政治信任度应该上升。可是我们这些年来，经济不断增长，增加了低保，改善了生活，但却没有从根本上改善老百姓对政府的政治信任问题。所以从这个角度看，我觉得，稳定和经济关系不大。从这个意义上说，提出科学发展观、构建和谐社会非常有道理。你看亨廷顿的研究，很多国家在快速发展的时候，因为处理不好各种利益关系，都出了稳定问题。相反，经济发展相对比较慢，社会变化没那么快，利益关系相对稳定，社会冲突反而没有那么多。而我们在经济发展比较快的时候，因为很多利益关系和社会矛盾没有处理好，导致民众对政府的信任不断流失。在这种情况下，社会上出现失业、生活没着落的群体，就为这种不信任的爆发提供了社会基础，一旦闹事，这部分人就是现成的后备力量。

　　现在农村一些无所事事、晃来晃去的年轻人，听说县城里出事了，抢商店了，这帮人闻风而动。当大家生活无着的时候，参与闹事可能没有什么明确的目的，就是心情不愉快，大家都抢，我也跟着抢。这种人没有政治动机，不是要对抗政府，也没有对社会极度不满，这是他的价值观念和生活方式决定的，他没有道德底线。

　　凤凰周刊：从这个角度来看，群体性事件只是一种表达利益诉求或情绪的方式，不是针对政权的政治性活动。

　　赵树凯：真正有预谋、有政治上考虑的人很少，多数人都没有政治目的。问题是，多数人给少数人准备了社会力量。从国家的角度来讲，要警惕和平演变。在颜色革命中，有些受过很好的教育、政治上心怀一己之私的人，可能就是利用这种力量。我觉得危险性在这里。

　　现在不能说马上会出什么大事，但是社会冲突的机率很高，矛盾的爆发点很多，比以往任何时候都多。比如就业，现在有些大学生找不到工作，要投诉政府：你让大学扩招那么多，家里花这么多钱供我们上学，有的农民家庭把宅基地都卖了，在承包地边上搭个窝棚住。可毕业却找不到工作，政府又不负责，你政府干什么呢?你可以设想，这种情况下他会是什么心态，很容易产生极端情绪，对社会不满，对政府不满。国外研究发现，乌克兰、格鲁吉亚的颜色革命，主力就是找不到工作的大学生。疆独势力中，没有工作的大中专毕业生也很突出。

　　还有农民工的问题，失业的外出农民有一部分回家了，一部分没回家。没回家的这些人就有一个生活着落的问题。长期生活无着，黑社会组织就会发展。已经返乡的，根据一些地方的调查，估计有一半还会出去找工作。他已经不习惯农村生活了，不是说给他一块地，他就会去种。这种情况下会发生什么?

　　现在上面很重视这个问题，研究如何化解矛盾，但是这个不能停止在意识形态说教层面上，空泛地讲执政为民。要找到失业和政治、社会稳定之间的关系，还要做很多工作，看出矛盾的生长点在哪里、不稳定因素是怎么积蓄的、不稳定力量是怎么成长起来的。我个人感觉，现在的社会形势处在变化中，变数很多，变化的方向也很多，是容易出问题的时候。但是问题将会以什么形式出现，这个很难预测。

　　现阶段社会形势还有一个特点，就是知识界的政治要求在提升。另一个趋势是，一部分知识精英通过维权在搞社会运动，而且从一般意义上的维权，引申出政治上的维权。这个很自然，比如征地补偿老是解决不了，就开始怀疑政府官员不干好事，怎么办?一个是忍耐，一个是找黑社会摆平，再一个就是竞选，想办法影响这个政府。现在一些律师在代理业主的同时竞选人大代表，有政治要求。还有志愿者、民间组织，不可小看他们在维权、表达民意上的作用。这可能是社会稳定中一个很重要的新的变量，需要认真重视。

　　社会稳定是整个执政系统运转的结果

　　凤凰周刊：有媒体认为，中国社会处在群体性事件高发期，面临更多的矛盾冲突，更加考量各级政府的执政能力。但也有学者指出，群体性事件高发主要是国家的微观治理环境存在问题，而不是制度认同的问题。不能过高估计它的严重性，随意与党的执政能力挂钩。应当如何看待社会稳定和执政能力的关系?

　　赵树凯：执政能力和社会稳定的关系不能随便挂钩。从宏观上、制度上讲，社会稳定显示执政能力，但是具体到某个地方，就不能说，这个地方不稳定，这个地方的执政能力有问题。执政能力是一个执政集团的整体表现，是一个整体概念，说某个地方有问题，就是执政能力差，就把一个很高层次的东西降低了。对地方政府来讲，可能也不尽合理，不公平。因为从根本上讲，社会稳定是整个执政系统运转的结果。好多问题看上去是发生在小的局部，但它是在大的制度环境的背景下形成的。比如招商引资带来的环境污染问题、征地问题引发群体性事件，出事地方的县委书记、县长没有处理好，不能说没有个人能力的原因。但是这个问题和整个自上而下以招商引资、GDP增长来考核干部的做法关系很大。我跟一些基层干部交谈，他们非常清楚哪些事情农民的要求有道理，哪些没道理;哪些事情干部自己做得对，哪些做得不对，那他们为什么要做一些激化矛盾的事情呢?第一，他属于身不由己。他在执政系统中扮演的角色，规定了他的行为模式。你这个机器必须得那么转。这部分责任你不能归结于他本人，尤其高层领导干部不能这样说基层干部，你那里不稳定，你的执政能力差。如果这么说，大家都推卸责任了，省里说县里执政能力差，县里说乡里执政能力差，乡镇说村里执政能力差。这样说来说去，实际意义不大。当然，我这样从执行系统的整体能力来说执政能力问题，是要强调体制和制度的重要性，并不是基层政府在具体执政过程中的行为对于社会稳定不重要，事实上，在相同的体制环境下，他们怎么工作，还是有很大的作为空间的。

　　第二个问题是官员和老百姓的利益冲突。地方政府在招商引资、土地管理、计划生育、环境保护中的很多问题，是地方官员自己从中牟利、收费发工资造成的。比如计划生育部门收社会抚养费，当一个地方计划生育搞得非常好，一个超生都没有的时候，他的日子就过不下去，他就主动去卖二胎指标，解决自己的收入问题。我觉得，不能把社会稳定和执政能力的关系简单化、庸俗化。应该反思的是，在经济增长这么快的时期，却出了这么多的问题，我们的执政系统出了什么问题?这个系统对社会需求的回应性怎么样?

　　凤凰周刊：有学者认为，数据显示，目前中国普通民众对中央政府的满意度很高，哈佛大学的调查高于90%。群体性事件发生表明老百姓对地方政府不满，对基层公务员群体不信任。特别是在取消农业税，推出一系列社会政策之后，农民觉得中央的政策很好，可地方政府在执行中经常走样。这个问题你怎么看?

　　赵树凯：自古就是农民反贪官，不反皇帝。这个情况如果继续下去比较危险，因为在某一件事上中央怎么说的，地方没这么做，这种事情多了以后，老百姓就觉得地方政府靠不住，不值得信任，而中央政府值得信任。海外有些对中国的政治文化心理、政治信任的研究认为，现在来看，农民对中央的信任度高，对地方政府信任度低，持续一段时间后，对中央的信任度也可能下降。他认为这是你的政府制度造成的，不只是地方政府那些人的问题。

　　我最近在研究中央和地方的关系，彼此之间也存在着紧张，不信任，抱怨。中央、地方和农民，三者之间互相不信任不是好事，中央应该解决这个问题，使整个政府体系更加有效、统一地运转，使农民把政府看成是一个有机的整体，这样社会才能稳定。而不是上面提了很多要求，下面做不到，农民用上面的要求来衡量地方政府的做法，产生很多矛盾。

　　凤凰周刊：出现这种“梗阻”的主要原因是什么?

　　赵树凯：从行政体制上讲，中央和省里给基层的权力太少了。条块关系中，条条的集权太厉害，基层没有自主权。从政治上讲，政治民主发育得不够。条条集权的原因是觉得下面靠不住，所以把权力收上来，这些部门归我管，这些钱归我管，下面的项目由我审批，你得往我这儿跑。这个有一定的道理。但是反过来问一句，中央职能部门这些人就都靠得住吗?权力在你手里，大家都来拜你，你自己也有既得利益。这种情况下，不仅基层政府“跑部钱进”，也损害了农民的利益。一个100万的项目，跑下来已经花了30万，真正落到项目中就剩下六七十万，老百姓不质疑?这种体制就造成了不信任，农民对地方政府不信任，地方政府对中央不信任。这个问题从1990年代后期开始日益明显。

　　怎么解决?首先要反思执政系统的改革，处理好上层执政系统和下层基层执政系统的关系。核心问题是把现在这种从上而下的压力式的问责，转变为基层民众对基层政府的问责。一方面，上面要放权;另一方面，地方政府自主权大了会乱来，出问题，这就要和老百姓的所谓“赋权”结合起来，就是让老百姓来管地方政府，通过民主、公开、政府法制化，建立地方政府和老百姓之间的政治问责，等等。这就是说，中央放权放到哪里，就要让民主跟到哪里，这样可能也能解决中央说得好、地方政府干得不好的问题。

　　出路是建立新的利益协调机制

　　凤凰周刊：这些涉及到政治体制改革，你认为政治体制改革和维护社会稳定是什么关系?

　　赵树凯：对稳定要有一个大的判断。为什么不稳定的因素这么多，变数这么多，还有看不透的情况?说明大家心里都没底。但是有一点是共识：这么多问题、这么多矛盾，并不说明改革的方向有问题。老百姓对改革的基本方向、对执政的目标选择是认同的，为什么出现这么多的问题?原因是在大方向之下，执政系统的运行过程出了问题，没有找到一个好的化解矛盾和利益冲突的机制。新劳资关系、新社会群体，各种各样复杂的情况出现，执政系统内的一套运行规则却没有相应的调整，利益多元化的同时，利益表达的渠道没有制度化地建立起来。所以我认为，化解矛盾、维护稳定的根本出路，不是靠加快经济发展，而是建立新的利益协调机制，而建立这种机制的途径就是政府改革。包括三个问责系统：一是上下之间的问责系统要改革，让下级政府既能承担责任，自己也有一定的政治权力;二是同级政府内部的问责系统要改革，不能个人集权太严重;三是政府和社会之间的问责系统要改革，让老百姓有办法来管住地方政府、地方官员。有了这样一套制度以后，老百姓就知道什么事是中央的，什么事是地方的;这件事地方做错了，他就找地方，不会找中央，也不到北京上访。即便解决不了问题，他不会对大的体制产生怀疑，他会具体到某个县、乡领导干部，知道不是中央的问题。

　　此外，政府的职能边界也需要明确，要明确划定哪些事情是政府的权力，哪些事情不是。中央政府有时表现得很博爱、想对一切问题负责，但结果往往导致地方政府借机扩权，增加了政府设租寻租的空间。而有些民事主体之间的矛盾，最后因为政府卷入，也演化成民众对政府的不满。政府需要明白，很多事是政府管不了也管不好的，不要把应该通过司法等其他方式解决的矛盾，纳入到政府的职能当中。

　　凤凰周刊：在具体的改革思路和措施上，你有什么想法?

　　赵树凯：首先，要推动政府法制化。前些天我到基层，地方上因为年终财务公开的事闹了很多矛盾，老百姓不满意，跑去找县委书记。从民主监督的角度讲，公开是最好的监督。现在我们有《信息公开条例》，中央对乡镇政务公开、村务公开都有文件，但这些文件提了一些口号、要求，很多具体的规定都不清楚。比如说，如果该公开的不公开，怎么处理?向有关部门反映，有关部门应该处理，这个“有关部门”是谁?

　　村委会选举也是这个问题，农民对选举程序不公正有意见，找“有关部门”。结果乡镇推给县人大、县人大推给民政局。类似这些问题有一个纳入法制化的过程，可能不涉及民主，已经明确的东西通过法律规定下来就可以解决。

　　另外一个方面涉及民主，扩大公民的政治参与。越南在乡镇一级搞“信任投票”，不信任达到一定程度就下台。现在有些地方在探索，农民可以决定村干部和乡里的包村干部的工资，这是很好的经验。通过基层政治民主化，把执政系统置于公众的监督之下。用政治学的话说，让公共权力进入笼子。现在基层政府是在自上而下的上级职权的笼子里，上级能管他，但是看不着它;它的服务对象是民众，但是民众不能制约它;能制约它的人，可能又不知道民众的需求。好的治理体制建立起来以后，利益化解的渠道就比较畅通、有效，而且能够分散化。这个乡镇出乱子，乱不到全县;县里出乱子，乱不到省里，更乱不到中央。

　　POINT:化解矛盾、维护稳定的根本出路，不是加快经济发展，而是建立新的利益协调机制，而建立这种机制的途径就是政府改革。

　　凤凰周刊：前面你谈到，现阶段社会稳定的一个特点是知识界的政治诉求提升，包括通过维权推动社会运动，对这个问题，在意识形态导向和具体措施上，重点应该在哪里?

　　赵树凯：研究政治发展和社会稳定，要看到社会生活层面各种新生力量的元素、各种影响因素。从意识形态导向来讲，我觉得像现在这样光靠舆论引导，让大家有信心，向前看，并不能解决问题。应该进一步扩大公共舆论空间，或者叫社会公共空间，让社会力量、公民的声音更强大。这种强大应该制度化，所有的利益群体都应该有制度化的表达渠道，把话都说出来。而且这种利益表达能够和执政系统形成积极、良性的回应。这方面的改革是非常重要的，媒体和社会言论要更加开放。权力腐败遏制不住，特别需要开放媒体，加强监督。说错了，媒体负责，说对了，就得查处。你让他敞开说话，天塌不下来。

　　我最近写了一篇万里和农村改革的文章，万里主张政治上也要坚持“双百方针”，他是1986年提出来。他认为政治问题和学术问题是分不开的，吴晗的《海瑞罢官》是政治问题还是学术问题，你说得清楚吗?有些时候是三分政治七分学术，有些时候是三分学术七分政治，是什么问题，允许大家争论嘛。你不能说，这个问题是政治问题，不能开放，不能讨论。