“两票制”与香港民主的制度创新 ［郑永年］

“两票制”与香港民主的制度创新

［郑永年］　(2010-06-29)

在香港政府接受民主党提出的“区议会方案”之后，立法会也通过了政治改革议案。根据这个议案，在2012年选举时，香港每名选民都可在直选及功能组别中各投一票，即一人“两票制”。

　　这不仅仅是香港民主化进程的一大进步，更是民主发展的创新。很长时间以来，政府及建制派和泛民争执不下，争执的焦点是民主直选和功能界别。现在随着“两票制”的引入，双方做出有意义的“妥协”。这当然也是中国中央政府的妥协。但“妥协”这个词很难表达“两票制”所包含的政治上的进步意义。从很大程度上说，与其说“妥协”，倒不如说制度创新。

“两票制”对大陆同样有参照意义

　　如果说是“妥协”，这也是一个迟来的“妥协”。香港自1997年回归以来，有关部门在香港问题上过于僵硬，往往对来自香港社会的声音说“不”，在解决面临的新问题上缺少新思维，更缺少制度方面的创新。因此，一直以来，香港政治发展的议题大都是泛民主派设定的，无论是香港政府、建制派还是中央政府，都只有救火式的“反应”。香港民主化本来早就应当有大讨论。香港要实现什么样的民主？如何实现？如何协调市民的民主化要求和经济社会发展？如何获取民主化的好处而减少民主化的代价？所有这样那样的问题都是可以进行理性的讨论。如果有这样一场大讨论，香港各界甚至外界对香港民主化的共识会比现在更高。

　　从长远观点看，“两票制”的民主实践的意义不仅仅对于香港民主发展本身，而是对包括中国大陆在内的社会都具有现实参照意义。

　　近代民主起源于西方发达社会，然后传播到后发展中国家和社会。但在传播过程中，发展中国家和社会的民主产生了无穷的大问题。人们无需看比较遥远的非洲和拉丁美洲，亚洲社会的民主现实，如泰国、菲律宾、马来西亚和中东的伊朗等等，都面临困境。本来，人们希望通过民主政治的引入，来建立一个比较稳定且公正的政治秩序。但在很多发展中社会，随着民主化的开始和发展，所出现的局面刚好和人们所希望的相反。在一些社会，党争不止，民主和无政府状态几乎是代名词。新的民主政治秩序建立不起来，而原来的社会秩序因为民主政治的动员而遭到极大的破坏。一旦基本的社会政治秩序出现问题，这些社会的经济发展和民生必然成为大问题。

　　为什么在西方运作良好的民主到了非西方社会就变了样？这并不是因为一些人所说的民主属于西方文明，而是因为西方的民主经历了很长的时间，而具备了深厚的文化和制度支持条件。西方原来是贵族精英民主，后来随着工业化和资本主义的发展，转型到商业资本民主，然后再经过工人阶级运动和各种民权运动，才发展到现在人们所看到的大众民主。从少数人的民主到大众参与民主，经历了数百年的时间。在这个很长的过程中，西方社会经济得到持续的发展，国家制度得以建设，中产阶级得以壮大。尽管有大众参与，但民主毕竟还是政治精英之间的一种游戏。要进行游戏，就首先要有共识，要有共同认可的游戏规则。这种共识和游戏规则的产生和发展，都是非常困难的事情。西方经过数百年才发展出了民主的共识和游戏规则，后发展中社会很难在很短的时间里完成这个过程。

发展中社会缺乏民主所需的共识

　　即使是在西方，政治力量也经常不能扮演整合社会的力量；在很多场合，刚好相反，扮演分化社会的作用。西方的优势在于一个拥有民主意识的庞大的中产阶级。无论哪一个政党执政，都必须得到中产阶级的支持。与其说政治整合社会，倒不如说是中产阶级整合政治。

　　而在发展中社会，不但政治精英之间毫无共识，而且社会大多是分化的。社会的分化可以表现在收入差异上（即穷人和富人），可以表现在城乡的分化，可以表现在社会的不同群体对不同宗教、意识形态、文化等等因素的认同。在缺少一个具有民主认同的庞大的中产阶级的情况下，民主一旦引入，冲突不可避免。而政治精英之间的冲突更会加剧社会的分化。这是发展中社会民主政治无序的主要原因。

　　西方民主强调三权分立，即立法、行政和司法之间的分立。这主要是为了制约政治权力的滥用。西方在有庞大的中产阶级的情况下，社会力量之间的互相制衡问题并不明显。不过，西方各国上议院的制度安排，在很大程度上也反映了社会力量之间互相制衡的需要。

　　到了发展中社会，往往是中产阶级不够发达，不够强大。即使出现中产阶级，但这个阶级在其他方面可能是高度分化的。在这样的情况下，如果民主政治要有效运作，就需要社会各阶层之间的制衡，才能协调民主政治和经济社会之间的平稳发展。

　　怎么办？各个社会都必须根据自身的条件，找到社会力量互相制衡的机制。香港的功能界别制度经过改革，可以成为社会力量互相制衡的有效民主制度安排。香港的民主化是为了达成社会公正的目标。经济发展和社会公正之间必须得到协调发展。经济发展不见得一定能够通向社会公正，在社会群体间收入差异过大的情况下，社会公正就会荡然无存。中国大陆本身就是一个例子。社会公正需要社会成员分享经济发展的成果，这里民主化变得重要起来。西方的经验表明，没有民主就很难有社会公正。

　　但是，另一方面，民主化往往会对经济发展产生负面的影响，在后发展中社会更是如此。没有经济发展也不会有社会公正，经济发展也是社会公正的前提。很简单，没有发展，哪有分配？

能够防止民粹主义的民主制度

　　那么，如何保证一条能够促进社会公正的经济发展道路呢？这就需要各阶层的妥协。而“两票制”就可以在这个过程中扮演一个重要的角色。如果说香港的直选保障人民的民主权利，那么功能界别则是考量到社会阶层之间相互制衡的需要。从理性选择的角度看，“两票制”能够促使选民在投票时作更加理性的思考。在很多社会，民主政治很容易受政治人物的操纵而演变成民粹政治。在缺失庞大的中产阶级的情况下，一旦哪位政客蛊惑民心，号召大家起来进行财富大分配（或者其它民粹议程），必然会得到社会底层的拥护。这样产生的政府所制订的政策必然是亲分配、轻生产。要保证生产和分配、效率和公正之间做到平衡，就必须有能够防止民粹主义的民主制度安排。

　　一些人把功能界别视为是香港的一项特殊政治安排，是商人治港的表现，因此是过渡性的。但香港的问题不是取消功能界别，而是要改善和改革功能界别制度。目前香港的功能界别制度并没有民主化，但功能界别并不是不能民主化的。“两票制”的引入，对功能界别制度的民主化是个重大的推进。功能界别的存在，不应当是像一些学者和政治人物所说的是民主的倒退，而可以成为民主的改善和改进。从改善民主的角度看，功能组别不应当是临时的安排或者转型期间的安排，而是要把此安排进一步制度化，成为未来民主政治的内在一部分。

　　香港的实践对中国大陆本身也具有参照意义。和香港一样，中国的民主化随着社会经济的发展也不可避免。但人们对要实现怎样的民主，以及其如何协调民主发展和经济社会发展等问题并不很清楚。香港如果成功了，中国大陆就可以借鉴。例如全国人大可以向直选方向发展，而全国政协则可以向功能组别的制度安排发展。（像中国那样分化的社会，更需要社会群体之间的互相制衡。）

　　对后发展中社会来说，如果人们要享受民主制度的好处，但又要避免民主的负面效果，就需要大量的制度创新。作为发展中的民主，香港已经走出了很重要的一步。这一步可能会使得一些西方民主教科书信奉者感到愤怒，但实践和时间会证明，这有利于大多数社会成员。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长

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