我国目前的乡镇党政是从过去“政社合一”的人民公社制度演变而来的。本来，作为我国最基层的政权组织，它本身在计划经济年代的经济和政治职能并不强。但是，市场经济的改革大潮在实现社会利益主体多元化的同时，也逐渐强化了乡镇党政的实体地位，使它具有了自己独立的政治和经济利益。同时，由于其所处的特殊地位，在我国行政层级中所具有的特点，使乡镇党政也具有了自己特色的运作方式和性格的多重性。
“党—国”体制在乡镇
我国的行政管理体制是典型的“党-国”体制。其特点是党处于管理体制的主导地位，地方政府的任何重大决策和干部任免都是由党组织决定的，政府则处于执行党的决策的从属地位。用通俗一点的话讲，党是为执政服务的，这与美国的政党主要是为选举服务的特点形成了鲜明的对照[1]。
乡镇政权作为我国基层的政权组织，自然秉承了这一自上而下的特点。但是，与县市以上的地方政权强调党政分开不同，在乡镇一级党政一般是不分的。这是乡镇政权与我国其他层级的政权组织最大的不同之一。可以说，在我国乡镇政权那里，干部在党委和政府之间的交叉任职几乎就可以说是一班人马，两块牌子，在我国较为鲜明地体现了“党-国”体制的特点。乡镇党政之所以呈现出这样的特点，原因大致有以下几个方面。
首先，在乡镇一级，是行政工作主导的，鲜有纯粹的党的工作。每年，整个乡镇党政都基本上是围绕着经济发展、社会稳定、计划生育、环境保护、社会治安、民政优抚、乡镇建设、基础教育、卫生保健、退耕还林等方面展开工作，党委和行政领导班子成员就按照这些工作进行分工，每个领导分抓一至几项工作，并不特别作党委和行政工作上的区别。虽然乡镇党委书记主管党政全面工作，但是从其实际的工作内容上看，他们所负责的也大都是行政工作。这样，党处于地方行政管理的主导地位，而乡镇一级又没有多少纯粹的党的工作，其结果当然就是党政不分了。
乡镇党政在党的工作上的一个最重要的内容，是配备乡镇以下的干部。由于我国实行的是党管干部的原则，所以，乡镇党政在推荐、任命乡镇政府下属干部和各村党支部书记方面，起着重要的作用。这可以被看作是乡镇一级党的工作的惟一重要内容。
其次，农村税费改革后的财政硬约束，强制性地减少了乡镇干部的人数。我国乡镇党政的干部规模在税费改革之前曾经相当庞大。那时，有些2万～3万人口的乡镇，吃财政饭的就有三四百人。但是，自2002年农村税费改革在全国展开以后，面对每年的巨额财政缺口，[2]乡镇党政不得不开始裁人。据笔者调查，到目前为止，这种釜底抽薪的措施已经使乡镇党政的干部人数减少了1/3，有的地方甚至减少了50%。乡镇党政干部职数的减少，大大增加了党委和政府之间的交叉任职。就是少数没有行政职务的乡镇党委干部，也都在实际上从事着大量的行政工作。这种税费改革后形成的财政硬约束，不仅对乡镇党政有着直接的影响，而且，也大幅度地减少了行政村的干部人数。目前，在人口规模3 000人左右的行政村，村干部的人数已经下降为5人，而且也都是党支部和村委会交叉任职。
再次，这与辖区的规模较小、人口较少有直接的关系。我国大的乡镇人口有5万～6万人，小的人口可能只有2千～3千人。犹如在市场经济中小企业没有较细的分工一样，地域较小和人口较少的乡镇也不可能要求它们像省、市、县那样五脏俱全。这里明显有一个行政的成本问题。例如，在中央、省、市、县都有的政协组织，在乡镇那里就有的有一个政协小组，有的就干脆不设了。还有一个有意思的现象是，与我国中央、省、市、县政府大院森严壁垒形成鲜明对照的是，乡镇政府基本上是一个“不设防”的政府，老百姓可以随便进出，就像走访自己的邻居家一样。我们认为，这个特点制度上的意义在于，“熟人社会”为地方自治提供了较好的信息沟通渠道，在保证当地居民利益方面避免了更多的信息不对称。
乡镇的财政状况是理解我国乡镇治理问题的一把钥匙
我国地方政府的主要任务，是向当地居民提供公共产品和公共服务。这同时也是我国地方政府治理的改革方向。那么，在财政方面就是要建立向居民提供公共产品和公共服务的公共财政。目前，我国大多数乡镇政府普遍面临着财政资源短缺的现实，这一表面现象虽然不是我国乡镇治理存在问题的总根源，但却是理解我国乡镇治理问题的入口。
从我们2003年对安徽、河南两省的部分乡镇的调查来看，目前我国乡镇财政公共资源严重短缺。这种短缺不仅表现为我国农村税费改革前乡镇党政对农民的“三乱”，而且表现为农村税费改革后乡镇财政的巨大缺口。例如，安徽省淮北市濉溪县的五沟镇2000年农村税费改革后的第一年财政收入就从原来的550万元锐减为330万元，可全年光发工资就需要500万元，再加上招待、研修、办公等公务支出，共需550万元，一年的财政缺口在220万元。濉溪县的百善镇2000年财政收入比1997年减收300多万元，在职在编人员工资只能发工资单的前4项（基础工资、级别、职务、工龄），占总工资的70%。这样，干部的工资从720元降到了510元。[3]在税费改革前的1998年，百善镇全镇农业税收入101万元；统筹款257万元；村三提款189万元；农业特产税123万元；教育集资93万元；共计763万元。税改后的2002年，农业税收入412万元；副税78万元，共计490万元。从2000年开始，上级为农村税费改革专门的转移支付每年42万元，其中给村级组织是6.4万元。所以，就农业税这一块来说，百善镇减收273万元。如果再减去上级的转移支付，缺口则是231万元。在濉溪县的段园镇，镇里的干部向我们反映，由于税收分配不合理，从中央到地方，层层财权向上收。例如，原来归地方财政收入的企业和个人所得税2002年变为国家和地方对半分，2003年又进一步变为2：8分，镇里只能拿到20%。又比如，国税本来地方可以得到25%，但是淮北市又拿走15%，只剩下10%归乡镇所有。所以，现在是：国家财政喜气洋洋、省里财政蒸蒸日上、市级财政基本持平、县区财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹喊娘。[4]在河南省新密市的关口镇，这个人口1万人，吃财政饭的政府工作人员只有34人（包括外聘人员）的镇，2003年1～11月的财政收入是886,047元，实际可支配收入只有309,110元，并且没有任何转移支付。到12月中旬，该镇已经欠发干部工资4个月，虽然镇主要干部每个月的工资还不到800元，一般干部的工资不到500元。[5]
公共财政资源严重短缺的直接后果是由乡镇党政提供的公共产品和公共服务的能力极为低下。百善镇政府有85人吃财政饭，其中公务员40人，站所34人，计生办11人。2002年他们在一些方面的具体支出为：分流下岗18人，拿70%的工资；离退休80多人；老退伍和荣誉军人费50万元；他们的医疗费20万元；镇卫生院12万元；计划生育50万元；办公费每月2万元，全年24万元；教师工资512万元。
百善镇在濉溪县是一个比较富裕的乡镇，它地处交通要道，集市已成规模，又有不少个体私营企业，所以负债额比较小，只是由于修路和建设工业园区有隐性债务50万元。同时，这里的预算外收入也有几十万元，可以略补预算内的资金缺口。就是这样，这里在支付了教师和干部的工资后，也只有188万元用于其他方面。如果再去掉50万元的办公费、招待费、交通费、通讯费，就只有15.3%，约138万元用于镇的公共产品和公共服务方面了。
段园镇2003年财政支出安排260万元，主要有：科技费5万元；支农支出5万元；农林水事业费9万元；文体广播事业费20万元；教育事业费3万元；卫生事业费（含公费医疗支出）13万元；其他部门事业费30万元；抚恤和社会福利救济事业费45万元；行政事业单位离退休费22万元；行政管理费66万元；其他支出（含村级转移支出）37万元；总预备费5万元。[6]
在笔者调查的浙江省象山县的西周镇，这个2003年财政收入将达到9000万元以上，镇财政可支配资金2740万元的富裕镇，2003年给镇3个卫生院的资金为39万元，救济、抚恤和低保的支出只有63万元。[7]
新密市的关口镇由于给干部发工资的钱都不够，所以每年给镇卫生院的经费只有1万元，低保和抚恤部分必须由乡镇配套的资金，就只能等有钱再发，所以经常被拖欠四五个月甚至半年以上。[8]
目前，乡镇党政在提供公共产品和公共服务上做得最好的是按时发放了农村中小学教师的工资。这是在上级提供相应的转移支付的情况下才做到的。这再一次说明，解决乡镇公共服务严重短缺的问题需要综合配套的改革措施。
与乡镇财政资源严重短缺相联系的，还有权力和责任的严重不对称。从权力来说，随着我国农村的村一级各种改革措施的实施和新制度的不断建立、完善，乡镇党政的权力范围也在逐步缩小。现在，对于村一级组织，乡镇党政显性的权力体现在乡镇党委对村党支部的领导上，隐性的权力则是利用旧的动员体制来影响村委会领导人的行为。并且，后者将随着我国农村改革的进一步深化和村一级新制度的逐步完善趋于弱化。
事实上，我国农村乡镇党政对于村一级组织的影响力正在经历着一个“非行政化”的转变过程。这意味着农村在村一级建立新制度的同时，就蕴涵着我们过去已经习惯了的那种自上而下的行政命令式的动员方式和领导方式，必然要为建立在公共财政基础上为农民提供公共产品和公共服务的新的方式所逐步取代。与此同时，也必然会对乡镇党政的组织结构、领导人的产生方式、农民的参政议政和监督渠道提出新的要求。尽管这是一个缓慢的渐进过程，但是，村一级组织改革的推进速度显然要大大快于乡镇党政的职能转变速度，在前面论述了的两个约束十分明显的情况下，乡镇党政对于村一级组织和农民的支配力明显地下降了。
就乡镇党政对县级组织的关系来说，在原有的压力型体制下，他们明显地处于极不平等的地位。乡镇党政作为由县级组织任命的下一级组织，根本没有与上级讨价还价的地位。不仅如此，县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”还肢解了乡镇党政的权力和财政。这样一来，乡镇党政不但不是一级责权利相统一的政府，而且由于它的决策权甚至相当一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中，它成了县级政府事实上的派出机构，主要执行县级政府的指令。这种县乡关系，由于法律规定乡镇政府除了执行本级人民代表大会的决议以外，还要执行上级政府的决议和命令，而具有一定的“合法性”。[9]
从责任来说，改革开放以来，乡镇党政的责任加大了许多。所谓上面千条线，下面一根针。但是，乡镇党政要完成这些任务，既缺乏必要的手段，也没有相应的财力。
目前，经济建设是主要任务，也是乡镇财政的主要来源。以笔者重点调查的河南省新密市关口镇为例，该镇由于财政资源缺乏已要求所有的镇主要干部在 2003年必须建成或引进一个项目。但截至12月中旬，仍有一半以上的干部未能完成。与此相对应的就是2003年原定的150万元的财政收入计划，到12月中旬完成不到110万元。
计划生育在地方是一项硬性的任务。关口镇2003年由于计生工作存在严重问题，受到了新密市的黄牌警告。镇党委书记、镇长、两个先后分管计划生育的副镇长以及两个计划生育落后村的支部书记和村委会主任，都受到了党内严重警告处分或行政记大过处分。之后，一个支部书记和一个村主任辞去了自己的职务。原来的镇计划生育办公室人员全部解散，另行成立新的计划生育办公室。
由于计划生育具有一票否决的性质，其对这些在职干部的严重性在现行压力型体制下是不言而喻的。但此时关口镇党政所能使用的也只有对村一级有限的行政权力。笔者2003年12月4日至11日在关口镇的那一个星期，镇里每两天召开一次计划生育工作会议，会上先由各村汇报工作进度，然后由新任计生办主任总结，镇党政领导则一次次声色俱厉地对各村提出要求，必须在2003年12月底前达到县里下达的指标。由于过去的欠账太多，显然仅仅依靠现有的措施，在目前的制度约束条件下，对于那些超生户来说是收效甚微的。12月9日，关口镇终于组织了一次计划生育专项行动，对3个村的9户超生户的住房采取了措施，其中7户的住房被略有破坏，并扬言要收回那些计划生育钉子户的承包地，取消他们的户口，以此警示其他人如果超生将会面临的严重后果。但是事实上，这种用违法的手段去纠正违法的行为的做法，只能显示出乡镇党政在权力和责任不对称情况下的无奈之举，因为这样做的结果，损失的是政府的形象、信誉和必须支出的行政的高成本。
这件事情又一次充分暴露出乡镇党政在完成自己承担的责任上的尴尬处境。因为计划生育工作没有做好，并不仅仅都是农民的生育习惯和乡镇党政的无能造成的。县及县以上政府部门的政策设计和部门的利益驱动，使得乡镇党政在计划生育工作上处于十分尴尬的地位。据笔者了解，关口镇这些超计划生育的家庭大都是第二胎，第一个孩子都已经七八岁甚至十岁了，夫妻也都30多岁了。农村在政策上允许生第二胎，但是，在新密市要办一个二胎证，不仅要交2,750元，而且要等上6个月时间，指标还十分有限。新密市连办一胎证都要交750元，还要县计生办发证，花上两个月时间，并强制农民购买“福施福”一类的保健药。这种不是从为农民服务，更含有搭车收费和部门利益的制度设计，自然加剧了计划生育的违规行为。[10]
社会治安也是一票否决。关口镇派出所有警察6人。由于这里地处新密市和新郑市交界处，故按照人口比其他乡镇多配置了3人。但是，这也给关口镇的财政带来了更大的压力，因为，派出所警察的福利、办公和办案经费，全部要来自关口镇财政的支持。为此，关口镇的财政常常需要东挪西借地来满足镇派出所的资金需要。2003年8月上级通知有一名已经杀了23人的犯罪分子可能会流窜到新密市一带，为了加强巡逻，镇财政在财力严重紧缺的情况下，只好将原来用于其他方面的资金挪作他用，以解燃眉之急。[11]
其实，我们在调查中发现，目前乡镇党政主要官员的一项非常重要的工作，就是在面对经常出现的财政缺口的情况下，如何能够纵横捭阖，做到游刃有余。
目前我国乡镇治理所面临的严峻挑战
目前，乡镇党政所面临的困境，真实地反映了我国农村在体制转轨过程中乡镇党政所面临的严峻挑战。
首先，从管理体制上看，乡镇党政面临着村民自治后新旧领导体制的冲突的挑战，而他们正处于这种冲突的矛盾焦点上。我国传统的干部管理体制是自上而下的干部任命制。过去，虽然村干部不是严格意义上的吃皇粮的官员，但仍旧是乡镇党政任命的，因为这是与当时农村集中统一的计划经济相适应的。农村实行联产承包责任制后，原来意义上的计划经济已不复存在，因此，原有的农村管理体制随即土崩瓦解。在寻找农村新的管理体制的过程中，农民用他们自己的创造，选择了村民自治的治理形式，并得到了中央领导人的首肯。这是一次适应市场经济发展的我国管理模式的根本改变，它结束了几十年来自上而下的任命制的管理方式，第一次将基层治理的根基植根于人民选举的基础上。从1987年我国人大常委会出台《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，到1998年正式颁布施行，农村中体制矛盾的焦点逐渐上移到乡镇一级。这种矛盾，用一句通俗的话来说，就是对上负责和对下负责的冲突。
从村一级组织来说，它现在取得了与乡镇党政在法律意义上的平等关系。作为由农民直接选举出来的干部，他们首先必须代表和保护农民的利益。对于来自乡镇党政的不合理要求，他们有着比以前更多的勇气来进行抵制。对于乡镇党政来说，他们则需要在新的形势下学会与以前的下级进行更多的民主合作。这种民主合作体制关系的逐步构造，代表了我国农村基层组织治理的新的方向，也预示着我国地方政府治理将逐步从压力型体制走向民主合作的新体制。这个转变由于是适应我国农村经济市场化的积极转变，因而具有强大的生命力。
由于我国体制改革的路径选择是由易到难、自下而上，因此，目前乡镇党政以上的领导体制并未产生多少变化。但是，压力型的传导路径的末梢则成了乡镇党政。这样，乡镇党政实际上承受着来自两方面的压力：一是来自村民自治的要求建立新型民主合作体制的压力；另一个是来自原有的自上而下的干部任命体制的压力型指标的压力。在这两种新旧体制的冲突中，乡镇党政要想充当和事佬是不可能的，而不论其主要站在哪一边，都将使自己陷入困境。我们在乡镇调查，看到和听到的也都是乡镇党政干部的这方面的抱怨。这里，用疲于应付来形容是很恰当的。[12]
可以说，目前很多乡镇干部都明白，旧的管理体制已经不能适应农村新的发展形势了。但是，旧的行政领导方式的惯性和转变领导方法所必须冒的风险又限制了他们的创新尝试。在这里，体制是矛盾的，体制内的干部行为也常常是矛盾的。我在调查中与很多乡镇干部交谈时，他们都谈到，以前的很多做法现在都不起作用了，要改变，但上级布置了要这样做，我们又有什么办法呢。因此就可以理解为什么很多上面的政策和措施，到了基层就完全变了样了。致富变成了逼民致富；调整农业种植结构变成了行政命令的一刀切；修路变成了变相损害农民利益，等等。旧的领导程序的不公正性在这里表现的十分明显，这说明压力型体制缺乏基本的适应市场经济的民主合作的决策程序。
其次，从资源汲取上看，在新形势下乡镇党政面临着寻找新的财政资源的挑战。我国农村从2002年开始大面积推广安徽省农村税费改革的经验，从而在农村掀起了新一轮的改革高潮。而这一改革又正好与许多省份的农村集体企业的产权制度改革在前后脚进行。这样大规模的农村经济体制改革，对乡镇党政来说，是从两个方面使它在汲取乡镇财政资源上面临着严峻的挑战。
从农村税费改革来说，那是将过去我们常说的“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”量化了。可以说，这一改革彻底将农民与国家的经济关系界定清楚了。乡镇党政要想还在这些界限之外向农民收取经济利益，已经没有任何法律依据了。而且，如果有人胆敢越雷池半步，将要冒着丢失乌纱帽的危险，因为这一改革在很大程度上是通过自上而下的行政权力来强力推行的。我们在安徽省和河南省的调查显示，农村税费改革后，一般乡镇的财政缺口都在1/3至1/4。这一改革的阵痛是巨大的，以致于率先进行试点的安徽省由于基础教育投入的巨大缺口和镇村两级干部收入的大幅度下降，基层干部的人心浮动，使这一试验面临夭折的危险。但这一改革也催生着更多的配套改革，中央财政和省财政终于出面承担起本来就应该由他们承担的基础教育的责任，新的转移支付的机制，就是在这样的背景下出现了。[13]
在国有企业抓大放小的改革轰轰烈烈地开展之际，作为“二国有”的乡镇集体企业的改制就必不可免了。这场以产权制度改革为主的农村集体企业的改制，既是乡镇集体企业面临激烈市场竞争的无奈选择，也是其企业发展明晰产权的内部要求。但是，在许多地方，乡镇集体企业在改制前后很快就垮掉了。这或许是我国农村企业改革必须付出的代价。在这种形势下，对乡镇财政的影响是巨大的。这等于是说，要在农村重新进行个体私营经济的再创业。在这种转变过程中，乡镇财政必须经受前所未有的困难。我在河南省新密市关口镇调查时就发现，该镇1994~1996年乡镇集体企业发展形势好时，每年都有60多万元的收入。但是随着市场由卖方市场向买方市场的变化，乡镇集体企业开始走下坡路。很快到1997年后，大多数企业经营困难，改制后，基本上都垮掉了。虽然地方政府很早就号召发展个体私营经济，但是，如何在买方市场的条件下创业，到现在仍旧是一个正在探索的问题。
可以说，今后乡镇财政的来源主要将依靠个体私营企业，但是，目前广大中部省份在发展私营经济方面，仍处于摸索的阶段，相应的，乡镇财政还有一段苦日子要过。
再次，从领导方式上看，乡镇党政面临着行政随意性大、政府失信和干部威信低的严峻挑战，面临着重新塑造政府形象的艰巨任务。应该说，行政随意性大是造成政府失信和干部威信低的主要原因。这种随意性主要表现在三个方面：财政运作的随意性；决策的随意性；兑现承诺的随意性。
以我重点调查的河南省新密市关口镇的财政运作为例。从2001到2003年的3年里，该镇每年在镇人代会上通过的财政预算案没有一年是能够兑现的。这突出反映了镇财政运作的随意性。
“以支定收”是一条乡镇财政运作的“潜规则”。每年的年初制定财政预算收入和支出规模时，预算收入是软的，支出规模则是硬的。这种现象我们可以从关口镇的2001、2002和2003年的财政预算案中清楚地看出来。[14]制定这种超出自己实际能力的财政收入计划，不是制定者本身不清楚这个问题，而是由多种原因造成的，其中的两个原因最为主要。首先，支出计划是硬的，你不制定出相应的收入计划与之相配合，显然在人代会上和上级那里无法通过，即使这只是一个计划而已。至于到年底能否实现这个计划，可以有很多个理由来进行解释，在这个问题上出现差错，是不会被追究责任的。其次，地方官员的政绩意识在起作用。这已经成为了一种惯例，年初在制定财政收入计划时，他们不会考虑这一年中可能会出现的各种风险，而是想当然地把这一年想象成是一切风调雨顺的一年，即使这种情况在现实中并不存在。这样制定出来的财政收入计划，是不会留有任何余地的，可以说，它从一开始就只是一种数字游戏。这种现象在地方政府中可以说是比比皆是，俨然已经成为了一种隐性的制度和规则。
同时，镇一级财政运作的透明度很低。这与第一个问题关系密切。在这方面可以有太多的理由说明财政运作的透明度高，对政府官员的风险有多么大。为了在账面上能多完成一些财政收入，那些对当地经济没有什么实际意义的从其他地方“拉”过来的所谓财政收入，是无法公开透明的。为了官员的政绩，也是无法将支出中的巨额负债完全公开透明的。地方政府财政上的拮据，迫使他们常常拆东墙补西墙，该给村里的补贴可能就被挪用了，上级各局委的专项资金可能就被截留了，少量的资金可能主要领导占据的份额就更大了，这些容易引起地方政府内部矛盾的财政运作也是无法公开透明的，等等。在这种情况下，乡镇党政在财政运作方面的一项重要功能，就是在面对巨大财政缺口的情况下，如何能够纵横捭阖，做到游刃有余。
决策的随意性是建立在对决策以及决策执行的结果缺乏监督的基础上的。而监督的缺位一方面因为乡镇人大的作用图有虚名，更重要的是民间的自组织能力差，民间力量弱。中国历史上长期以来形成的官本位思想、结合了新中国成立后自上而下的命令经济和干部管理体制，既抑制了民间力量的发展，也不断培养了民众不会监督和干部不习惯接受监督的风气。2001年，关口镇建镇伊始，决定修筑一条柏油路。为了减少阻力，镇里决定不从农民那里集资，只出义务工。但是这条路从一开始修就产生出了直到今天也无法解决的矛盾和纠纷。首先是路被镇村干部一再加宽，增加了被拆除农民住房的数量，合理的补偿根本无法做到。其次是根本没有预料到新密市拉煤的载重卡车对乡镇级公路的严重损害，加上修路资金的短缺，路本身也不那么坚固，所以从路修好第2个月开始，就出现了较大面积的破损，这时镇里采取的办法是在路的两头各修了一个拦车坝，意为将大型的载重卡车阻挡在这条公路之外。但为时已晚，此路成为名副其实的“搓板路”。[15]我在该镇调查中与相关镇领导谈起修这条路产生的决策上的问题，他们只是感叹在这件事情上有太多的没想到。长期以来，从自上而下的干部管理体制伴生出来的决策体制从来就是由少数人说了算，鲜有听从民众意见的先例，更别说召开决策听证会了。决策失误产生的结果也可以方便地从各种客观原因中得到解释。正是这种只对上负责、很方便地用各种客观理由将自己的责任拒之门外的体制，逐步葬送了政府的信誉。事实上，政府是用自己的信誉作为代价来拒绝来自民众的监督的。
兑现承诺的随意性对于乡镇党政来说已是家常便饭。在乡镇一级，从客观上讲，对任何承诺的践诺都是有政策和法律依据的。农民要求政府说话算数也合情合理。但是，从乡镇党政本身来说，兑现承诺则内在的动力不足，更何况多数乡镇的财政十分紧张。目前我国农村乡镇党政在兑现承诺上的失信，主要表现为对于践诺的一再或长期推迟，以至于使农民普遍产生了对政府的不信任。这方面的例子我在农村调查中真是俯拾即是。
行政随意性造成的政府失信和干部威信低的结果是触目惊心的。笔者2003年7月在关口镇调查时对该镇8名主要领导在镇范围内进行了一次民主测评。样本是819名有选举权的关口镇选民。填表时选民在我的监督下处于独立状态，周围不能有其他人看他填写，不受其他人的影响。民主测评为无记名，首先选择认识或不认识哪些镇领导干部，然后对自己认识的镇领导干部进行评价，在“优秀、良好、称职、不称职”4项中选择1项。都不认识，则不需要评价。为了保证这次民主测评的质量，根据关口镇的经济总量、人口分布的情况，我把819张民主测评表的近一半390张用在了占关口镇重要地位的关口村和镇机关普通干部身上。在关口村，则将测评的重点选民定位在关口街的经商户上，并兼顾了周围村民组选民的测评。测评还涵盖了其他村干部、卫生院、学校、各种经商户、企业工人以及普通村民，占该镇预期可以参加投票选民的1/3。这次测评的结果基本反映了村民对该镇主要领导的评价。其结果如下：[16]
副镇长 武装部长 副镇长 党委书记 镇 长 协理员 副镇长 纪检书记
认 识 157 152 145 630 169 443 142 231
(百分比) 19.1% 18.5% 17.7% 76.9% 20.6% 54.1% 17.3% 28.2%
不认识 662 667 674 189 650 376 677 588
(百分比) 80.9% 81.5% 82.3% 23.1% 79.4% 45.9% 82.7% 71.8%
在选择认识关口镇党政领导人的选民中，对他们的评价如下：
副镇长 武装部长 副镇长 党委书记 镇 长 协理员 副镇长 纪检书记
优 秀 71 47 41 300 51 130 56 91
(百分比) 45.2% 30.9% 28.3% 47.6% 30.2% 29.3% 39.4% 39.4%
良 好 48 65 55 105 57 126 49 65
(百分比) 30.6% 42.7% 37.9% 16.7% 33.7% 28.4% 34.5% 28.1%
称 职 36 31 40 211 51 175 32 72
(百分比) 22.9% 20.4% 27.6% 33.5% 30.2% 39.5% 22.5% 31.2%
不称职 2 9 9 14 10 12 5 3
(百分比) 1.3% 6% 6.2% 2.2% 5.9% 2.8% 3.6% 1.3%
通过上表，我们可以清楚地看到，选民普遍反映不少镇领导干部高高在上，不仅很少到各村去，就是去了，也是来去匆匆，根本不接触普通老百姓和选民。在这次民主测评中，8名镇领导干部中，就有5人关口镇的选民不认识率高达80%。而且，有3名镇领导干部的不称职率达到了6%或以上。
一些选民对该镇近两年来镇党政领导干部的工作成绩表示不太满意。在测评中，一些选民向我表示，两年来，关口镇的经济并没有像人们期望的那样有较大的发展，原来的集体企业由于市场的变化和内部管理上的问题，基本都垮掉了。新的企业的发展仍旧困难重重，老百姓在当地无钱可挣、无工可打。镇里的经济收入也不多。一些村干部告诉我，现在村里都穷得丁当响，村干部的工作积极性也不高，所以对许多上面布置下来的工作，仅仅是应付而已，谈不到什么力度。
同时，镇村两级干部对在新形势下如何开展工作既缺乏心理准备，又在许多下情况束手无策。目前我国农村在实行村民自治、企业民营化后的重新创业、农村税费改革以后，迫切要求农村基层组织的干部迅速转变工作方法和工作作风，以适应新形势下农村工作的要求。但是，我在这次对镇党政领导干部的民主测评中，听到的更多的是来自镇村两级组织的干部们的抱怨，诉说他们现在手里没有权力了，对老百姓没有制约能力了，为其在新形势下农村工作中无所作为做辩解。对于来自群众的不满情绪，不少干部把这些农民称之为“刁民”。这种状况一方面反映了我们的农村基层干部现在还不适应已经变化了的经济和政治形势，在思想和行动上仍旧停留在过去计划经济时期已经习惯了行政命令的那一套，另一方面，也说明面对已经变化了的形势，我们的制度供给出现了断层，新的制度的缺失已经使广大农村基层干部在面对新的形势时处于十分被动的地位。例如，农村实行村民自治后，如何处理好支部书记和村主任之间的关系十分重要。这其实就是如何处理好上级任命的干部和民选干部之间关系的问题。这里制度创新的方向不是向后倒退回干部全部都由上级任命的旧模式中去，而是向前发展，发扬党内民主，由党员在没有外来干扰的情况下，自主行使自己的决定权，选举党的基层组织的领导人。例如，新形势下的决策方式必须是民主、公开、公正、透明的，必须遵循民主的“多数原则、程序公正原则、保护少数原则”，一切有关于群众切身利益的事情，尤其是土地问题，不经过听证会和征求意见的程序是不能决策的。而这种事情我们在过去是经常干的。例如，如何加强对干部的监督问题，除了现有的纪检监察部门外，最重要的是要把监督的权力赋予老百姓，这就是要改变乡镇干部的产生方式，进行镇党政领导干部的“公推公选”和直接选举的试验，通过选举一方面把群众满意的干部推向工作的第一线，使他们有更大的发挥自己聪明才智的机会，另一方面，在群众的监督下，干部们也不敢有丝毫懈怠，现在那种高高在上，脱离群众的现象就可以得到克服。再例如，直到今天，我们在推动农村各项工作时，最常用的方法仍旧是压力型的行政命令式方法，是以“一票否决”和“乌纱帽”为关键筹码的。但是，事实已经证明，这种方法在面对农村已经发生变化的经济和政治形势方面，作用是越来越小，力度也是越来越弱。且不说这种方法对于村一级组织现在已经基本不起作用，就是在乡镇一级，干部仍旧是上级任命的情况下，面对上级的压力和下级的不作为，乡镇干部纵有三头六臂，也只会事倍功半，功败垂成。这些问题有一个共同的特点，那就是我们的制度建设已经远远落后于形势的发展。显然，要解决这个问题，只有将体制改革继续推向前进，在乡镇一级实行乡镇干部“公推公选”和直接选举的基础上，彻底改变目前管理方式，变“压力型”体制为“民主合作”的新体制。
如何在乡镇建立起对主要党政领导干部的监督
应该说，目前我国乡镇党政所面临的困境和挑战都是我国农村体制改革和转型所必然要经历的过程。我们已经在村一级组织那里建立起了适合社会主义市场经济的新体制的框架，针对目前乡镇党政所面临的问题，不少省份都在乡镇党政领导体制的改革上进行了有益的尝试。2003年我在四川省的遂宁市、雅安市和南部县看到的正是这种情形。[17]
其实，早在1996年我们在河南省新密市进行县乡两级政治体制改革的课题研究时，就指出了走出目前压力型体制的最好的路径，就是自下而上地进行体制改革。从那时至今，理论工作者和有创新意识的地方干部从理论和实践两方面对这一问题给出了一些答案。在这里，我结合自己的研究，提出如下见解。
首先，我们认为，我们在乡镇党政以及其他地方政府治理的改革中，中心的问题也是最关键的问题，是如何建立起对党政干部的监督机制。因为，在市场经济社会中，政府及政府成员都是由社会人组成的，并非是完全理性的，而是具有经济人的特点，无不带有现实功利主义的色彩和利益具体化的价值取向。因此，“政府是由带有一切人类弱点的人组成的”[18]。它在维护国家利益和代表人民意志行使权力以及调节社会各种利益关系的过程中，就自然会维护自身的利益，也就自然形成一种特殊的利益群体，以致在维护社会整体利益和自身利益发生矛盾时，就会倾向于维护自身的权利和利益，甚至因为部门利益和地方利益，而分割和侵犯社会整体利益和社会成员的公共权利。部门和地方是这样，政府官员个人亦是如此。这正是我们必须进行监督制度设计的主要原因之一。
那么，哪里是我们建立对乡镇党政干部进行监督的监督机制的切入口呢？我认为恰恰是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”中的选举制度的改革。因为，民主选举是政治制度建设中最基本的内容，行政体制中最为关键的是政府成员的产生方式，产生方式决定了政府成员对谁负责的价值趋向。民主选举既体现了对政府成员的一种约束，又体现了公民的政治表达和政治参与。[19]事实上，与经济上实行的市场经济相适应，我们在政治领域也会有一个政治市场。在经济市场，老百姓手中的货币是他们的选票，由他们来决定企业在市场中的生死存亡。在政治市场，政治家的命运则应该由选民手中的选票来决定。
那么，地方党政干部在这场由他们主导的改革中，有这种积极性和动力站出来，进行这场将自己也带进风险，从而改变他们自己命运的变革吗？这就要具体分析了。事实上，目前在乡镇工作的地方党政干部中，大致分为这么几种人。
一种是当官的，他们纯粹是原有自上而下干部管理体制的受益者，他们占居目前这种位置，有的是靠关系、有的是有背景、有的是靠请客送礼行贿上来的。他们的目的就是当官或者通过这样的阶梯去当更大的官。因此，对于他们来说，凡是要改变原有体制，从而直接影响到他们仕途的改革，都是不能接受的。
另一种是想干事情的。他们虽然也有升官的愿望，但是他们更看重现在这块可以施展自己才能的平台。这些人普遍是凭着自己的工作能力走上领导岗位的，很多人的家乡就在当地。但是，目前的这种压力型体制和自上而下的拉郎配式的领导班子组合，使他们往往在施展自己的才华时处处感到制肘，在处理不少问题上事倍功半。可以说，他们对通过改革改变目前这种状况充满着希望，如果有合适的外部条件，他们会是第一批站出来进行改革的人群。
还有一大批地方干部，他们由于长期受到自上而下的干部管理体制和对上负责的习惯的影响，对于进行地方领导干部产生方式改革的风险有一种本能的恐惧。他们习惯于上级怎么说自己就怎么做，缺少在工作上的创新精神。
应该说，目前第二种类型的乡镇党政干部是少数。但是，我国体制创新的一个主要特点就是少数优秀人才和领导干部的率先垂范。他们在我国制度创新的历程中起着非常重要的作用。1998年到2001年我们在陕西省咸阳市秦都区进行调查时，就十分清楚地看到，秦都区之所以能在政府职能转换上走在整个陕西省的前列，很重要的原因是因为当时有了敢做敢为的区委书记张立勇。[20]2003年我们在四川省遂宁市和雅安市看到的情况也是这样。张锦明作为遂宁市市中区的原区委书记，正是由于她的大胆创新，才有了全国第一个直选乡长的产生。在雅安市，如果没有时任雅安市委书记的魏宏和时任雅安市组织部长的何大清的大胆创新，也不会有雅安市现在轰轰烈烈的乡镇党政干部的“公推公选”事业。[21]
我在关口镇了解到的也是这种情况。苏遂陆这个土生土长的镇党委书记，这个曾经把关口村的经济搞得红红火火的群众致富带头人，这个曾经放弃过苟堂乡党委副书记职务回到关口村任村党委书记的想干点事情的党员干部，这个曾任河南省人大代表的农村干部，在新建立的关口镇又陷入过去那种自上而下的压力型体制，拉郎配式的镇党委政府干部搭配，工作中时时感到制肘，常常事倍功半的时候，就迫切希望通过体制创新来改变目前的被动状况。正是在这样的情况下，我们的课题研究设计与他的想法一拍即合，才产生了目前这种理论研究和实际操作的有机结合。可以说，体制创新对这些乡镇党政干部来说，正是他们的希望所在。他们知道改革会有风险，但他们更自信会在这种由人民决定的选拔中脱颖而出，在更大程度上摆脱过去那种压力型的体制，通过选举把一批真正想为农民做事的干部集合在自己周围，为改变家乡的面貌尽自己的一份力量。
这种点的突破在体制创新的过程中的示范效应是巨大的。我们在四川省南部县看到的正是这一点。[22]近期，最好的突破口是在乡镇一级进行领导干部的“公推公选”。通过扩大群众选拔干部的权力和改变由上级任命的干部选拔机制，从根本上改变过去干部选拔任用的管理体制。虽然“公推公选”比较干部的直接选举来说，仍然是一种过渡的措施，但是其在改变我国传统的干部管理体制方面已经是一个巨大的进步。而且，我们很清楚，目前的“公推公选”是为将来要进行的直接选举打基础做准备的，这正是我国渐进性改革的优势所在。
同时，我们要充分利用人民代表大会制度的监督作用，通过选举逐步改变人大代表的构成，使其在监督政府方面起更大的作用。利用好人民代表大会制度的最大优势在于这是在现有体制的范围内进行的制度创新，相对乡镇党政干部的产生方式的改革来说，无论从改革创新的风险还是干部群众的接受程度上看都要小得多。可能正因为如此，这方面的制度创新对于旧体制的冲击力度也要大打折扣。
其次，在选举改革和创新的基础上，规范乡镇与上级政府之间的财政分配关系。目前，乡镇党政与上级党政的关系是既清晰又模糊。说它清晰，是因为他们是领导与被领导的关系，乡镇党政干部是由县级党政任命的。说它模糊，是因为乡镇和上级政府在财政分配关系上，是一种随意性较大的、基本由上级党政说了算，但有时也会有一点讨价还价的关系。应该说，在上级党政面前，乡镇党政本来就处于一种绝对的弱势地位。但是，既然我们承认在目前的经济政治条件下，乡镇党政有它存在的合理性和必然性，那么，合理地规范乡镇和上级政府的财政分配关系就十分必要。
我们认为以下几个原则是我们在规范乡镇和上级政府财政关系时必须遵循的。
（1）在财政分配上照顾乡镇的利益。目前我国县和乡镇在财政的分配方式上五花八门，基本都是县里说了算。从财政包干制、比例分成制再到乡财县管制，等等，不一而足。但是它们的一个共同特点就是财力上收的力度较大，它既使经济较为富裕的乡镇财政得不到当地经济发展应该得到的全部实惠，也使财力平平的乡镇经常在财政上处于捉襟见肘的困顿境地。对于乡镇来说，当它得不到应有的财力时，为了维持乡镇党政的正常运转，就不得不在正规制度之外再想其他违规的办法去获得财力。这是另一种形式的“官逼民反”。笔者在安徽省和河南省对乡镇财政状况的调查反复说明了这一点。[23]当然，财政分配制度上的财力上收很多并不能归罪于县级党政，改变现有的财政分配体制也是县级党政无能为力的。所以，这里所阐述的原则就包括了乡镇以上的县、市甚至省与乡镇的财政分配关系。
（2）建立合理的财政转移支付制度。我国农村真正意义上的转移支付是在农村税费改革到了成败在此一举的时刻才逐步建立起来的。它使国家和省一级开始真正承担起了农村基础教育的责任。事实上，就是在经济发达的美国，地方政府财政所承担的主要任务仍旧是人头费。美国地方政府得到的转移支付的多少取决于当地居民人均年收入在整个州里的排名等一整套制度。[24]因此，要使我国的公共财政的阳光真正照射到我国广大的农村地区，我们不仅要制定出一套较为完善的转移支付的制度，而且要有对这套制度执行结果的跟踪监督体系。目前由于我国对农村的转移支付才刚刚开始，所以在很多方面既不规范又缺乏监督。我在关口镇调查时了解到，2002年是河南省进行农村税费改革的第一年，为了弥补乡镇财政的资金缺口，上级给了关口镇镇村两级35万元的转移支付款。但是真正发到镇里就没有这么多了。2003年镇里干部从电视和报纸上又了解到，中央又给了农村新的转移支付，但是，县财政在2003年4月份将县与乡镇的财政分成比例从2：8变成为4：6之后，就宣布2003年没有转移支付了。[25]这种做法给人的印象只能是随意性太强。对于地方政府来说，要想为当地居民提供良好的公共产品和公共服务，从上级获得必要的转移支付是必不可少的。但是，正如国家财政部长金人庆所说的那样，“尽管我国还不很富裕，农村要全部享受公共财政一时还做不到，但要坚定不移向前走，逐步加大这方面的财政投入。”[26]这是我们今后长期奋斗的目标。
（3）专项资金的发放必须要公开、公正、透明，要阳光操作。我国乡镇从上级得到财政资金的另一条渠道是争取上级各个局委的专项资金投入。例如，林业局有退耕还林的补助金；民政局有建养老院和救灾的专项资金、优抚资金；教育局有农村中小学危房改造资金；农业局有产业结构调整和专业户的补助的资金；计生办有计划生育的资金，等等。这些资金的发放目前透明度低，靠人际关系的因素大，有些甚至已经成为这些局委为本部门或者个别人谋取不当利益的渠道。在这方面，监督的缺位十分严重。要从制度上减少或杜绝农村专项资金发放上的黑箱操作，做到阳光操作，最关键的仍旧是制度和监督。
再次，我国乡镇党政领导体制改革和地方政府治理的长期目标，是要建立起在民主合作基础上的乡政自治制度，这种合作既是乡镇党政与农民的合作，也是乡镇党政与县级政府的合作。我之所以认为自治制度是我国县以下地方政府治理的最佳方式，是因为这种制度能够实现我国乡镇公共财政资源的最佳配置。我们都知道市场在配置经济资源方面的基础性作用，因为它通过价格这一杠杆，把最稀缺的资源配置到最能发挥其作用的地方。那么，市场上的价格是怎么形成的呢？很显然，它是广大消费者通过自己手中的货币选票，对市场上的商品进行选择的结果。在经济领域是这样，在政治领域里也是这样。自治制度之所以可以实现对公共资源的最佳配置，也是因为选民通过手中的选票和参政议政渠道，参与了公共财政资源的配置，使公共财政资源的使用方向始终处于公众的监督之下。这种自治制度，从美国的实施经验来看，可能效率不如我国目前的自上而下的集中决策的体制高，但是，由于它在实现公共财政资源的配置上达到了最优，所以从整体来评价，它的综合效益是要大大超过集中决策体制。它还有一个最大的优点，就是它是阳光操作，能够把集中决策体制下产生的腐败降低到最低的程度，仅此一点，它就将节约大量的公共资源。
建立自治制度的目的，就是要以建立在公共财政基础上为农民提供公共产品和公共服务的新的民主合作制度逐步取代目前的压力型体制。从乡镇一级来说，这种民主合作的新体制的建立，是我国村一级的新体制和新机制的进一步延伸。这是一个长期的任务，但是它却是我国乡镇党政迎接挑战，走出困境的最佳选择。
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注释：
[1] 高新军：《美国地方政府治理：案例调查与制度研究》，西北大学出版社，2005年。《经验与借鉴：美国的地方政府治理》，香港社会科学出版社有限公司，2005年。
[2]“农村税费改革——热点问题冷思考”，载《经济社会体制比较》2001年第6期。
[3] 同上。
[4] 参见笔者的调查报告“淮北市乡镇财政情况调查”和百善镇和段园镇的2002年财政决算和2003年财政预算报告。
[5] 参见笔者在关口镇的调查材料和关口镇财政所《关口镇财政收入情况表》。
[6]调查报告“淮北市乡镇财政情况调查”和百善镇和段园镇的2002年财政决算和2003年财政预算报告。
[7]《关于西周镇2002年财政决算和2003年财政预算草案的报告》和笔者的访谈记录。
[8] 笔者在关口镇的调查材料和《关口镇提供公共产品和公共服务的基本情况》。
[9]吴理财：“我为什么主张乡政自治”，载《比较》2003年第9辑。
[10]参见笔者的调查记录。
[11]《关口镇提供公共产品和公共服务的基本情况》。
[12]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革的比较研究》，中央编译出版社，2001年，第148-188页。
[13]“农村税费改革——热点问题冷思考”，载《经济社会体制比较》2001年第6期。
[14]参见《关口镇财政状况初探》。
[15]2004年5月，鉴于镇区群众对路况的不满和行路的困难，关口镇政府在财力十分紧张的情况下，对这条路进行了全面地整修，撤除了建在路两头的拦车坝，从而在一定程度上改善了路况，方便了居民的使用。
[16] 参见《关口镇党政领导干部民主测评结果》。
[17]《对四川省遂宁市、雅安市乡镇干部直接选举和“公推公选”情况的考查报告》和《从选拔政治走向选举政治——全国“乡镇长选举方式改革”学术研讨会综述》。
[18]休谟：《福利经济与国家理论》，商务印书馆，1982年，第122页。
[19]王安岭等：《地方政府治理结构研究报告》，江苏人民出版社，2003年，序言。
[20]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革的比较研究》，中央编译出版社2001年，第189~245页。
[21]《对四川省遂宁市、雅安市乡镇干部直接选举和“公推公选”情况的考查报告》。
[22]《从选拔政治走向选举政治——全国“乡镇长选举方式改革”学术研讨会综述》。
[23]《关口镇财政状况初探》和《淮北市乡镇财政情况调查》。
[24]“美国地方政府治理概览”，《当代学术论丛》，中央编译出版社，2003年。
[25]2003年底，由于中央对三农问题的高度重视，中央和省级财政仍旧拿出了部分资金对广大中西部地区的农村基层组织进行了转移支付。但是，由于各个乡镇对县市财政的负债，这部分转移支付资金在真正到达农村基层组织那里时，已经不是原来那么多了。2003年，关口镇的5个行政村，每个村实际拿到了1万元。
[26]《学习时报》，2003年9月1日。
来源: 《实现从权力政府向责任政府的转变》
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