任何改革，都需要动力。任何改革，都会遇到阻力。行政改革也是如此。行政改革如果有足够的动力，就能够启动，就能够持续推行，就能够保持其改革的成果。相反，如果没有足够的动力，反而有足够的阻力，改革就很难启动，启动了也很难持续推行，推行后也很难保住改革的成果。中国行政改革本身有其自身的政治逻辑、经济逻辑和社会逻辑，这些逻辑规定了其改革的过去和未来 [1]，但这些逻辑的落实，则需要获得行政改革自身的动力结构，并相应地克服其阻力。本文将从个人选择和制度结构，来分析行政改革的动力和阻力。
一、人的选择：推动改革，还是阻止改革
从人的角度来说，支持改革，还是阻止改革，首先看人自身的知识。比如就政府职能转变来说，相信大政府的，就会阻止政府职能转变；相信小政府的，就会推动政府职能转变。所以，要推动政府职能转变，就要普及小政府的知识，让更多的人相信市场经济、公民社会能够更好地促进经济、社会的发展。因此，改革的共识，是非常重要的。所谓的共识，就是一种普遍性的原则。比如不许偷盗，就是一个可普遍性的原则。这个原则，意味着对财产权利的普遍尊重。它包含许多延伸的内涵，比如不许抢劫，不许破坏私人财产，不许欺诈等。但是，历史上还有一种认识，认为原则上是不许偷盗，但是盗如果是侠义的，比如劫富济贫，就是正义的。所以，偷盗变成了两种，一种是劫富济贫，一种是劫贫济富，一种是正义的，一种是非正义的。
其次，看人的追求。实践证明，实行政府职能转变，发展市场经济，有利于保护个人权利，有利于激发个人的企业家精神和工作精神。这已经为发达国家的经验所证明，而且也为新兴发展中国家所证明。但是，在很多国家，市场经济的改革一直阻力重重，即使意识到计划经济和大政府存在很大的问题，但是政府的职能转变总是很难到位，经常出现反复。其原因是，从认识上来说，大家的意见可能是一致的，但一旦在具体的利益追求上，改革可能对宏观面是有利的，对大多数人来说也是有利的，但是对一些人，尤其是既得利益者来说，改革即使长期来看对他们有利，但短期里对他们不利，或者对他们的相对利益不利，他们就会成为改革的阻力者。对于这些阻力，最好的办法是，改革先从帕雷托最优的项目开始，比如农村联产承包责任制，对任何人都没有损害。然后就是对既得利益者进行赎买，比如事业单位改革，实行老人老办法，新人新办法。利益需要往往压倒一般的认识，这表明，要在制度上设计利益结构，取消既得利益、尤其是特权利益的制度基础。只要利益来自个人自身的努力，而不是有利于特殊利益的制度结构，那么改革有了制度结构的支持。
不过，即使认识上支持改革，利益上也有利于改革，但如果有人追求权力，也会阻碍改革。比如政府职能转变，要减少很多行政审批权，但是这些行政审批权一旦失去，相关部门的人就会失去权力。因此，这些部门就会出于部门权力的原因而反对改革。即使行政审批去掉了，也会想方设法去进行管理，甚至通过所谓的“服务”或者“指导”，甚至“备案”来实施实际上的审批权力。追求权力，当然也会有利于改革，因为核心权力集中一切力量，可以命令一切，动员一切，这可能阻碍改革，但也可以用来推动改革。比如通过强有力的行政命令和控制，来实施五个禁令，一旦触犯禁令，就立即开除。但是，行政命令，对于复杂的三公支出，尤其是复杂的腐败问题，以及懒政的问题，却并没有好的办法。而且，即使启动了改革，一旦掌握权力的人换了，改革成果的持续性依然有很大的问题。
所以，有必要从结构上来认识改革的动力和阻力，从而真正形成有效的改革共识，并在利益和权力结构上支持有效的改革。
二、认识的结构
认识、利益和权力，都有两种结构。一种是单中心的结构，一种是多中心的结构。
在单中心的结构里，对改革的认识只有一种见解，认为改革就是真理，不改革就是谬误。实际上，改革的价值，往往是多元的，而且是相互制约的。不改革的价值，也同样的多元的，相互制约的。进步还是保守，改革还是不改革，如果只有单中心认识，势必形成对改革的简单化认识。其结果是，改革本身简单化，而不改革却越来越复杂化，最终走向改革的反面。比如，经济发展很好，经济发展的核心指标是GDP，但是经济自由也是一个重要的指标。GDP和经济自由，前者比较契合单中心的结构，后者契合多中心的结果，于是经济自由让位于GDP，为了GDP，一会儿鼓励汽车产业，一会儿限制汽车消费；一会儿扩大财政支出，一会儿增加财政收入；一会儿放松货币政策，一会儿收紧贷款额度。一只看得见的手，以你无法预料的方式，调控来调控去，目标就是维持一定百分比的经济增长。结果破坏了市场，也破坏了经济发展的治理结构。
在多中心的结构里，对改革的认识，是多元的。经济自由是价值性的指标，它需要有一组制度去落实，而且需要有相关的稳定的政策，比如稳定的货币政策，当年度和多年度复合平衡的财政政策。一旦遇到当前的难题，还可以有一些对策性的方法。但其核心是给消费者和生产者以更多的自由，而不是一味地去调控消费者的消费量，更不是去调控生产者的生产量。
在单中心的结构里，改革总是正确的，以此去强制形成共识。结果，可能是百分百地支持改革，但实际上反改革的力量暗流涌动。在多中心的结构里，改革的共识是试错过程中形成的，支持和反对，都是公开的，共识，是基于不同意见的共识。所以，一旦形成共识，或许只有百分之五十一的共识，它也能推进改革。而且随着改革的进一步推进，共识也能进一步形成。这种共识是充满争论的，所以改革者每时每刻都会碰到多方面的批评，这让改革者小心翼翼，而且注意到改革本身存在的缺陷。这种多中心的认识结构，可以充分利用多方面的知识，同时也可以充分开发多方面的知识。
三、利益的结构
利益结构，同样也有两种，一种是单中心的，一种是多中心的。在单中心的利益结构里，核心是国家利益，然后是部门单位利益，最后是个人利益。在这个利益结构里，改革显然是有利于国家利益的，但未必对所有的部门利益、对所有的个人利益都是有利的。其结果就是，为了改革的国家利益，就会牺牲一些部门利益，而且还会牺牲个人利益。比如为了国家利益，要控制行政编制，其策略是冻结三年行政编制。结果，牺牲了三年应届毕业生进政府的权利，而且也牺牲了一些部门的利益，因为可能这些部门这三年正是事业发展时期，急需进人。
急需进人，显然就是部门利益，同时也是国家利益，因为如果不进人，就会影响到某个方面的事业发展，可能影响这个领域的公共管理。比如环境保护。但是行政编制又不能突破。怎么办？妥协的结果是，增加一些人和机构，但用事业单位编制。结果，行政编制控制住了，部门和国家利益都没有受影响。但是，由于这些人不是公务员，其待遇受到很大影响。为了这些人的工作积极性，确保其待遇，于是发明了待遇参公的制度安排，是事业编制，但参公，也就是参照公务员管理。这时，国家利益、部门利益、个人利益都得到了保护，行政编制也没有突破。但是，后遗症很大：行政编制的控制只是表面上的，参公事业编制，本身就是行政编制。事业单位的编制复杂化，为事业单位改革难，留下了很多后患。
多中心的利益结构里，核心利益就是个人的利益。部门利益、单位利益还是国家利益，都是个人的利益。所以，编制数量控制，不是国家利益。国家利益，是个人的公共利益，是部门和单位的公共利益，而部门和单位的利益，其实也是个人的公共利益。
在这样的结构里，每个人都有其多样化的利益。公务员、事业单位职工，都只是一个工作。国家设立公务员、事业单位，是为工作设置的，而不是为了个人的待遇而设置的，也不是为了国家的宏观指标控制的。在整个社会经济多中心的格局下，公务员、事业单位职工的身份和等级，并不是一个重要的成就指标，其个人的事迹，才是简历里值得夸耀的。在政府多中心的结构里，个人要通过复杂的结构，才能使自己的部分利益和部门利益相关，个人也要通过复杂的结构，才能把自己的利益变成是国家的利益。
而在单中心的结构里，有些重要的人很容易把自己的利益转变为部门的利益，而部门的利益也很容易转变为国家的利益。比如教育部门要去行政化，是国家利益。但是这个改革一直难以推行。因为，在单中心的利益结构里，教育部门的官员，很容易把自己的职位等级转变为单位的利益，自己是副部级，单位就可以有副部级的利益。而单位有副部级的利益，又很容易转变为国家重视教育的国家利益。于是，又变成了国家需要这些人是副部级。单中心的利益结构如果不转变为多中心的利益结构，这种个人利益绑架单位利益、单位利益又绑架国家利益的格局就不会发生变化，显然教育部门去行政化的改革，显然只是说说而已。而且，真的去了行政化，估计也是表面上去了，实质上依然是一样的。比如国有企业去行政化了，但是很多国有企业老总都很容易平调为副部级官员。他们还是单中心利益结构的受益者。
四、权力结构
权力，也有单中心和多中心之分。单中心的权力结构，在绝大多数情况下，基本上是不容易改革的。因为改革都容易把自己改下来。所以，在单中心权力结构里，改革往往是稀缺的产品。除非形势发生了很大的变化，不改革就要走向灭亡，或者外在的压力很大，而且改革比较容易，有现成的路可以走，而不必有任何探索的成本。[2]
从中国改革开放的历程就可以看到这个因素。改革开放之前，中国的经济社会、政治形势坏到了极点。文革后政治格局里，新掌权的领导人恰恰有利于改革开放。上世纪七八十年代，全世界都进入了一个改革开放的格局。中国改革开放，只要对境外稍稍开点口子，就很容易实现改革开放的成果。
但是，既使这样，改革的阻力依然是很大的。单中心的权力，可以让改革开放的领导人大刀阔斧地推进改革，但是单中心的权力，往往只是部分集权，很多操作权都分散在单中心结构的复杂的框架里。结果，改革开放成果虽然也为全体人所共享，但相当大部分的利益，都分散在这些复杂结构框架里了。
单中心的权力结构，目的是要建立一个令行禁止的高效的行动团体。但是，要建立高效的令行禁止的行动体，必须同时建立一个按照身份等级分配权力的结构，同时也要有一个按照身份等级分配利益的结构。为了降低认识的成本，还要建立一个认识结构，来让整个系统能够快速形成共识。单中心的权力结构、利益结构和认识结构，是一个整体。
在这样的结构里推行改革，显然不是一个容易的事情。小平同志的做法，就是划几个经济特区，来推进改革。在这个单中心的结构里，切割几块，作为改革的桥头堡。然后让开放后外来的春风，吹绿祖国的大地。
但是，小平同志并没有改变这个单中心的结构。在他去世之后，虽然因为加入世贸组织等因素，使得中国能够充分利用国际市场，从而制造了所谓的中国奇迹，但是，很多方面的改革，包括行政改革，遇到了结构性的阻力。如果不从结构上来思考这个问题，思考结构上改变改革格局的办法，可以说，中国行政改革如果不进行是实质性的改革，比如真正实现廉洁政府，真正实现政府职能转变，那么科学决策、民主决策、责任政府、阳光政府等，就不会真正启动，即使启动了，也很难真正实现预期的目标。
总之，改革需要共识，需要利益结构的支持，也需要适当的权力结构。在这样的结构里，改革就能够获得足够的支持，并克服各种阻力，而且改革一旦启动，就会得到结构性的支持，其成果也会得到结构性的巩固。从结构上理解有关改革的认识，改革的利益和改革的权力，使其从单中心转变到多中心，非常重要。
参考文献略。来源：《行政管理改革》2012年10期
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