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美国对外关系委员会主席 | 美国外交政策被特朗普破坏殆尽

时间:2020-09-28 11:19:12编辑:wen


  法意导言

  近一年来美国退出或欲退出国际组织与协议的形势愈演愈烈,时任美国对外关系委员会主席的理查德·哈斯(Richard Haass)曾在推特上将特朗普的外交主旋律定义为“退出主义”,他于2020年在《外交事务》(Foreign Affairs)上撰写《破坏亲历记:特朗普是如何瓦解美国外交政策的》(Present at the Disruption: How Trump Unmade U.S. Foreign Policy)一文,通过与前任总统外交政策和政治理念的比较,阐述了第45任美国总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)如何推翻了前任政府的外交遗产,并分析了其“美国优先”准则在应对国内冲突和国际挑战两方面挑战时的狭隘之处。哈斯反复强调了改变的不可逆转性,悲观地提出美国冷战之后的模式可能是昙花一现。文章中还表现出了哈斯对全球挑战和世界秩序等宏观问题的关注,正如他在《失序时代》中提出的观点,我们正处于一个日益失序的世界,在面临例如全球疫情这样的挑战时单个国家的力量是过于单薄的。

 
  图为本文作者理查德·哈斯(Richard Haass)

  《创世亲历记》是由美国总统哈里·杜鲁门(Harry Truman)的国务卿迪安·艾奇逊(Dean Acheson)撰写的长达800页的回忆录。这个带有圣经涵义的标题虽然略显自负,但是对于艾奇逊的陈述而言是当之无愧的。

  在总统富兰克林·罗斯福(Franklin Roosevelt)领导期间开始的计划中,杜鲁门和他的高级顾问建立起了一个第二次世界大战后的新的国际秩序。美国采用了遏制主义,该主义指导了美国在与苏联冷战期间长达四十年的外交政策。它使德国和日本转变为民主国家,并进而在亚洲和欧洲建立了盟友关系。它为欧洲提供了他们在马歇尔计划(The Marshall Plan)下重新立足所需的援助,并在杜鲁门主义的理念下向易受共产主义影响的国家提供了经济和军事援助。它建立了一系列的国际组织,包括联合国、国际货币基金组织、世界银行和《关税及贸易总协定》(世界贸易组织的前身)。它建立了一个现代化的外交和国防政策机构框架,包括国家安全委员会、中央情报局(CIA)和国防部。

  很难想象特朗普政府的一位国家安全要员所撰写的回忆录标题中包含着“创造”一词。问题不仅仅在于特朗普政府在过去三年半的时间里鲜有建设,建设根本不是本届政府外交政策的中心目标,相反,总统和他周围官员的频繁变动对把事情瓦解更感兴趣。《破坏亲历记》恐怕是一个更合适本届政府回忆录的标题。

  “破坏”一词本身既不是夸奖也不是批评。如果现状与自己的利益不符,并且存在另一种更优并且可实现的选择,那么破坏可能是可取的,甚至是必要的。但是,如果现状符合现有利益(或者只需要作很小的调整就可以实现目标),或者可用的替代方案可能会使情况变得更糟,那么破坏就是不可取的。按照这个标准来看,特朗普政府发起的破坏既无必要也不明智。

  与医疗保健和《平价医疗法案》一样,在外交政策方面,特朗普继承了一个不完善但确有价值的体系,然而他试图在不提供任何替代方案的情况下将其作废。其结果是美国和整个世界状况的显著恶化。这种破坏将留下持久的印记。并且,如果这种破坏持续或加剧,我们有充分的理由相信,如果唐纳德·特朗普连任总统,那么“毁灭”很可能成为描述美国这一时期外交政策的一个更为恰当的说法。
 
  The Project Twins

  扭曲的世界观

  特朗普于2017年1月入主白宫椭圆形办公室,他深信美国外交政策需要被颠覆。在国会大厦的台阶上,这位新任总统在就职演说中对美国的经历作了严峻的描述:

  几十年来,我们以牺牲美国工业为代价帮助外国工业繁荣发展,在为其他国家的军队提供补贴的同时,使得自己的军队非常悲惨地耗竭。我们在捍卫其他国家的边界时忽略了自己国家的边界。我们在海外花费了数万亿美元,却没有注意到美国的基础设施已经年久失修、日渐破败。我们使其他国家富裕,而我们国家的财富、实力和信心却在逐渐消失……从今天开始,美国优先将会是唯一要义。

  在掌管美国外交政策三年半之后,特朗普显然没有改变他的想法。他在今年年初向西点军校的毕业生致辞时,对军事力量运用了类似的逻辑:

  我们正在重塑基本原则,即美军士兵的职责并非重建外国,而是坚决捍卫我们自己的国家免受外国敌人的侵害。我们正在结束无休止战争的时代。取而代之的是重新捍卫美国的切身利益。解决许多人从未听说过的遥远地区的历史冲突,并非美国军队的职责。我们不是世界的警察。

  这两个演说表现出了特朗普世界观的许多基本要素。在特朗普看来,外交政策本质上是一种代价高昂的干扰事务。美国在国外做得太多,因此导致国内的情况出现恶化。贸易和移民正在侵蚀就业和社区。除美国所有盟国以外的其他国家都在利用美国,尽管美国的努力让其他国家获益,自己却没有任何回报。美国领导人所做的付出和代价远远超过了其收益。

  从美国的角度来看,这种世界观缺少对美国过去四分之三个世纪的丰功伟绩的赞赏:没有大国战争,民主在世界的许多地方扩展,美国经济的规模增长了90倍,美国人的平均寿命延长了十年。同时也缺失了这样一种认识:冷战作为那个时代的决定性斗争,以对美国几乎不可能更有利的条件和平地结束了;如果没有美国领导人和美国的盟友,这一切绝无可能;尽管取得了这一胜利,美国仍然面临着世界上的挑战(远超“激进的伊斯兰恐怖主义”的挑战,这是特朗普在就职演说中就已指出的一种威胁),这些挑战影响着美国及其公民,在应对这些挑战时,合作伙伴、外交政策和全球机构将是宝贵的资本。

  特朗普的世界观中还存在无数其他存疑的假设。贸易被描述成一种帮助中国利用美国的纯粹的负面因素,而不是造就了许多优质出口导向型就业岗位、对美国消费者而言更丰富的选择和更低廉的价格、国内较低的通货膨胀率的来源。美国国内的弊病在很大程度上被归结为了外交政策的代价,尽管这些生命和财富的代价是高昂的,但近几十年来,用于国家安全的经济产出所占比例下降,并且远低于冷战时期,此时美国人能够同时享受安全与繁荣。即使不将美国机场和桥梁的状况归咎于阿富汗和伊拉克的战争,这些战争也备受指责。尽管美国人在医疗保健和教育上的支出比许多其他发达国家的人多得多,但美国人的平均状况却更糟糕。综上所述,减少在国外的活动并不必然意味着能够在国内做更多正确的事情。

  只有对“特朗普主义”产生的背景加以考虑,才能理解美国国家安全这种扭曲的框架。美国从冷战中崛起,无出其右,但也没有就应当如何运用其无与伦比的力量达成共识。遏制主义是指导美国外交政策长达40年的方针,但在新的情势下毫无用处。政策制定者和分析家们都在努力地制定新的框架。

  最终,地球上最强大的国家对世界采取了零散的方式,随着时间的流逝,这种路径导致了过度扩张和疲精竭力。在20世纪90年代,美国成功地进行了一场有限的战争,以扭转伊拉克对波斯湾的侵略,并在巴尔干地区和其他地方进行了人道主义干预(部分相对成功,部分则没有)。在2001年9月11日的恐怖袭击之后,乔治·布什总统向阿富汗和伊拉克派遣了大批的部队,两者都是非常不明智的战争选择(一开始是伊拉克,后来是阿富汗),任何利益在这些战争对人类和经济造成的损失面前都相形见绌。在奥巴马的执政时期,美国发起或继续进行了数项代价高昂的干预措施,同时也暗示了其意图的不确定性。

  国内的情势,尤其是2008年的金融危机,加剧了人们对美国在海外过度扩张的不满情绪。中产阶级的工资停滞不前,广泛的失业和工厂的倒闭造成了狭窄但紧张的贸易敌视(尽管与技术创新相联系的生产力增长才是主要原因)。总的来说,人们普遍的感受是国家建设的失败,这种感受一方面是由于美国忽略了保护国内工人的利益,另一方面来自美国在海外采取了过于野心勃勃的外交政策,使国家的建设脱离了美国的切身利益和美国国民的福祉。

  与先驱的决裂

  冷战后的前四任总统——乔治·赫伯特·沃克·布什、比尔·克林顿、乔治·沃克·布什和巴拉克·奥巴马的外交政策融合了第二次世界大战以来指导美国对世界采取方针的主要思想流派。其中包括现实主义(强调全球稳定性,主要是通过保持力量的平衡并试图塑造其他国家的外交政策而非国内政策);理想主义(更加注重促进人权和塑造其他国家的国内政治路径);和人道主义(侧重于缓解贫困、减轻疾病以及照顾难民和流离失所者)。虽然四位总统的侧重点各异,但也有很多共同之处,而特朗普与所有人背道而驰。

  在某些方面,特朗普的做法的确吸收了美国长期存在的一些现实因素,尤其是共和党的外交政策,特别是安德鲁·杰克逊总统(Andrew Jackson)在19世纪的民族单边主义,以俄亥俄州的共和党参议员罗伯特·塔夫脱(Robert Taft)为代表的二战前后的孤立主义,以及最近的总统候选人帕特·布坎南(Pat Buchanan)和罗斯·佩罗(Ross Perot)的保护主义。但特朗普的与众不同之处在于他对经济利益的注重,以及他对这些利益的内容和追求方式的狭隘理解。他的前辈们相信,如果美国帮助塑造全球经济,通过其实力和领导地位来促进全球经济稳定并为贸易和投资制定规则,那么美国的公司、工人和投资者们将会蓬勃发展。例如,海湾战争并不是为石油而战,其意义其实在于为美国公司创造控制供应源的机会,确保石油为美国和全球经济提供燃料。其结果就是美国和全球的经济都不出所料地有了显著的增长。

  相比之下,特朗普经常抱怨美国不攫取伊拉克石油的做法是错误的。从本质上讲,他执迷于增加美国出口和减少进口,对双边贸易差额锱铢必较,尽管只要其他国家遵守规则,并且美国可以借资弥补短缺,赤字的影响不足轻重。(所有国家都具有比较优势,由于储蓄和支出的比率不同,这会导致一些国家出现赤字,而其他国家则出现盈余。)他指责盟友没有增加军费开支,错误地告诉北约的其他成员国,他们未能将其国内生产总值的百分之二用于国防意味着他们欠美国的钱。他很快取消了美韩同盟核心地区的大型军事演习,部分原因是因为他认为这些演习太过昂贵。在与中国的贸易谈判中,他更关心让北京承诺购买特定的美国农产品,而不是解决更宏观的结构性问题,尽管解决后者对美国公司和整个美国经济而言将更为有益。

  这样侧重于狭义的经济利益的必然结果就是几乎完全忽视了美国外交政策的其他目标。特朗普对倡导人权、推进民主、缓解人道主义困境或是应对诸如移民、气候变化或传染病毒等全球挑战鲜有兴趣(这种无所作为的代价在最近几个月变得尤为鲜明和可悲)。在谈及沙特阿拉伯时,他不允许公然侵犯人权的行为妨碍武器销售。并且他一直不愿意对俄罗斯对叙利亚的军事干预,对美国政治的干预,或者最近有证据表明俄罗斯特工向塔利班提供赏金以杀死美国士兵做出任何回应。

  在外交政策手段方面,特朗普与前几任总统之间的对比同样明显。无论是通过同盟、条约还是机构,在他之前的两位共和党总统和两位民主党总统都普遍信奉多边主义。这并不意味着他们完全放弃了单边行动,而是他们都明白,在大多数情况下,多边性的安排能够扩大美国的影响力,而条约能够为国际关系带来了一定程度的可预测性。多边主义还能够集中资源以应对各种挑战,这是单个国家的力量所不可比拟的。

  相比之下,特朗普习惯于退出或威胁要退出多边承诺。甚至部分清单将包括《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)、《巴黎气候协定》、伊朗核协议(《关于伊朗核计划的全面协议》或《联合全面行动计划》(JCPOA))、《中程核力量条约》、联合国教科文组织、联合国人权理事会、世界卫生组织(WHO)和《开放天空条约》。特朗普还拒绝加入一项全球移民协议或欧洲为开发针对新型冠状病毒肺炎(COVID -19)的疫苗而做出的努力。

  破坏欲

  特朗普对美国利益和追求这些利益的最佳手段的狭隘和不充分的理解也影响到了——在大多数情况下还阻碍了——政府对其他问题的态度。在军事方面,特朗普破坏欲最明显的表现是实际撤军或扬言撤军,往往很少考虑军队最初驻扎的原因或者撤军可能会产生的后果。而所有的总统均会根据个案的具体情况作出关于使用武装力量的决定。与奥巴马在这一领域一样,特朗普在很大程度上一直警惕着新的军事纠葛。他对叙利亚和伊朗使用武力的时间短暂且范围有限,尽管北朝鲜继续致力于发展其核武器和导弹武库,但他对朝鲜发动“大火”的威胁很快就让位给了首脑会议。

  同时,他提出的撤军要求已经应用于冲突地区以及美军为了遏制战争而驻扎了数十年的地区。在叙利亚,在特朗普于2018年底突然宣布撤出美国军队后,美国的库尔德伙伴当即陷入了困境;而在阿富汗,几乎未曾有人想过如果美国军队撤出,喀布尔政府将会面临何种境地。但是,美国在阿富汗和伊拉克问题上犯了错误,并且将来应该避免此类战争,是一回事;而将这些干预等同于美国军队数十年来为维护稳定在德国、日本或韩国的驻扎,则是另一回事。

  美国政府在6月宣布将从德国撤出9500人的军队,导火索似乎是德国总理安格拉·默克尔(Angela Merkel)在全球病毒流行的背景下拒绝前往华盛顿参加七国集团会议,忽略了有关国家安全的考虑,这与特朗普对海外军事承诺的冷淡态度完全一致。这一决定是在没有事先与柏林磋商的情况下作出的,就像取消与韩国举行主要军事演习的决定是在没有征求首尔意见的情况下做出的一样,只会使糟糕的局势雪上加霜。

  这些举动反映出了特朗普对盟友的冷漠态度。联盟的维系依赖于认真将他国的安全视为己任来对待。“美国第一”清楚地表明,美国盟友排在第二。特朗普坚持不懈地致力于抵消美国在海外军事驻扎的成本,进一步印证了这一具有侵蚀性的信息,即美国对盟友的支持已经成为了有条件的交易。他对敌人和竞争对手的热情对待——他一直对俄罗斯总统弗拉基米尔·普京、中国国家主席习近平和朝鲜领导人金正恩比对他们的民主同盟更加友好,加之特朗普不愿意重申美国忠实于北约第5条的集体防御条款,使得这个问题被加剧了。甚至俄罗斯对美国民主的干涉也没有阻止特朗普对普京的对抗比对欧洲领导人的对抗要少。在一桩政府向乌克兰提供武器以对抗普京的案子中,后续的援助取决于乌克兰新总统调查特朗普在2020年大选中潜在的民主党竞争对手的承诺,这一事实削弱了任何保证。

  在贸易方面,美国政府拒绝了包括《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)在内的大部分多边协议,而《跨太平洋伙伴关系协定》能够使占世界国内生产总值40%的国家聚集在一起,并迫使中国提高经济水平。美国政府经常诉诸于单边关税措施,甚至将其强加于盟国且其所运用的法律依据存疑。尽管美国尚未退出世界贸易组织,但美国政府拒绝批准贸易争端裁定小组的法官,已经使其陷入了困境。一个例外是《美国-墨西哥-加拿大协定》(USMCA),该协定取代了《北美自由贸易协议》(NAFTA)。然而,《美国-墨西哥-加拿大协定》是一个奇怪的例外,因为它与备受批评的《北美自由贸易协议》差别细微,并大量借鉴了被拒绝的《跨太平洋伙伴关系协定》的文本。

  对于中国而言,特朗普对在贸易方面挑战北京的积极意愿已经被不连贯的政策所破坏。尽管美国政府使用了对抗性的言论,但是退出《跨太平洋伙伴关系协定》,不断批评亚洲和欧洲盟友而不是争取它们的协助,并公然表明其对达成一项狭窄的贸易协议的渴望(该协议旨在使中国在特朗普竞选连任之前接受美国更大的出口),这种种行为都削弱了对抗性言论可能带来的任何实际优势。同时,美国政府减少了在国内进行基础研究的支出,对允许进入美国的技术移民数量设置了新的限制,以及对新型冠状病毒肺炎流行处理无能,因此使得美国相对于中国的竞争力降低。

  在中东,特朗普的政策同样破坏了美国的目标,并增加了不稳定局面的可能性。五十年来,美国一直将自己定位为巴以冲突的“诚实中间人”。所有人都知道美国与以色列更为亲近,但是在非必要时不会推动以色列。然而特朗普政府坚信有必要采取一种新的方法,因而他们放弃了维持这种角色的任何幌子,放弃了建立在一系列既成事实上的真正的和平进程,错误地认为巴勒斯坦人过于软弱无法抵抗并且逊尼派阿拉伯政府会选择另一种方式与以色列合作打击伊朗。在巴勒斯坦将美国大使馆迁至耶路撒冷,承认了以色列对戈兰高地的吞并,并提出了一个为以色列吞并西岸的部分奠定了基础的“和平计划”之后,美国政府对巴勒斯坦实施了制裁。该政策有可能在该地区埋下动荡的隐患,丧失未来建立和平的机会,并危及以色列同时作为一个民主国家和犹太国家的未来。

  在伊朗方面,政府已经设法将自己孤立得比德黑兰还要远。2018年,特朗普单方面退出了《联合全面行动计划》,并在此期间实行了新一轮的制裁。制裁损害了伊朗的经济,正如伊朗伊斯兰革命卫队圣战军指挥官卡塞姆·索来马尼(Qasem Soleimani)的死亡一样,是对其地区野心的挫折。但是,无论是在国内还是在国外,都不足以迫使德黑兰的行为发生根本变化,或者推翻该政权(这似乎才是政府政策的真正目标)。伊朗现在已经开始蔑视《联合全面行动计划》建立的核计划,并通过干预伊拉克、黎巴嫩、叙利亚和也门继续试图重塑中东的大部分地区。
  
  2017年1月20日特朗普就职典礼当日

  新常态

  特朗普在就任总统之初就遭遇了重重的困难:日益激烈的大国竞争、愈发自信的中国、动荡的中东、拥有核武器的朝鲜、国家内部的众多冲突、处于无序状态的网络空间、挥之不去的恐怖主义威胁、加速的气候变化等等。在他就职典礼的前夕,我出版了《失序时代》一书,在书中我仅强调指出了第45任总统将会遇到的诸多挑战。而今天,局势变得更为混乱了。特朗普继承的大多数问题都变得更加严重。在某种程度上,他只是无视了其中的许多问题,但这种疏忽并不是良性的。由于其对新型冠状病毒疫情的处理不善,对气候变化问题的拒绝处理,对难民和移民的排斥,加之大规模枪击和地方性种族主义的持续祸害,美国在世界上的地位正在衰落。随着美国退出多边协定并与盟国保持距离,不仅其吸引力和能力有所下降,其可靠程度也在下降。

  就美国的盟友们而言,他们对美国的看法有所不同。联盟的基础是可靠性和可预测性,任何盟国都不可能像从前那样看待美国。怀疑的种子已经被播下:发生过一次的事就有可能再次发生。退出宝座便再难重回巅峰。而且,在美国正奋力解决种族歧视和加剧的不平等现象之际,新任总统将受到持续的疫情,大规模的失业和深刻的政治分歧的束缚。很大的压力将会集中于纠正国内战线和限制国外野心。

  美国的部分外交政策仍然是可以恢复的。美国可以承诺重建与北约盟国以及亚洲盟友的关系。它可以重新加入它退出的许多协议,与《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)商定后续的协议,并带头改革世界贸易组织。它还可以调整其移民政策。

  但是,没有任何事情可以回到过去。四年在历史长河中算不上漫长,但是足以使事情发生不可逆转的改变。中国越来越富裕、强大,朝鲜拥有了更多的核武器和更先进的导弹,气候变化问题更加严重,美国大使馆已经迁至耶路撒冷,尼古拉斯·马杜罗(Nicolás Maduro)已更稳固地扎根于委内瑞拉,叙利亚的巴沙尔·阿萨德(Bashar al-Assad)也是如此。这是新的现实。

  此外,考虑到特朗普领导下美国的混乱程度,任何规模的恢复都是不充分的。美国将需要一个新的框架来与愈发坚定和自信的中国抗衡,并需要采取各种举措来缩小各全球挑战规模之间的差距——气候变化和传染病,恐怖主义与核扩散,网络战争和贸易,并做出解决诸问题的安排。重新加入欠佳的巴黎协定、即将到期的《联合全面行动计划》或有缺陷的世界卫生组织都远远不够。相反,新一届政府将需要就气候变化和伊朗达成后续协议,并与其他伙伴合作改革世界卫生组织或成立一个新机构来承担一些全球健康的负担。

  那么如果特朗普连任呢?在选举胜利的鼓舞下,他可能会将其解释为一项授权,他可能会在定义他的第一个任期外交政策的核心要素上变本加厉。在某个时候,破坏会变得如此深远以至于没有回头路可走。当下的破坏可能会演变成毁灭。

  无数的准则、联盟、条约和制度将会被削弱或衰亡。世界将变得更霍布斯式,所有人与所有人为敌。(实际上在2017年5月的《华尔街日报》特朗普政府的两位高级官员撰写的专栏中有所预告:“世界不是一个‘全球社区’,而是一个国家、非政府组织和企业参与其中并竞争逐利的竞技场。”)冲突将变得更加普遍,而民主则不会。

  随着联盟失去安抚朋友和威慑敌人的能力,影响的范围会加速扩张。贸易将变得困难,充其量只能以缓慢的速度增长,甚至有可能萎缩。美元将开始失去其在全球经济中的独特地位,欧元可以成为其替代品,人民币和各种加密货币的重要性也可能会提高。美国的债务可能会成为主要责任。已经维持了75年历史的全球秩序必将终结。唯一的问题是,什么是它的继任者。

  很大一部分问题取决于美国的发展方向和路径。局部性的恢复可能会使特朗普的外交政策有些畸形,在这种情况下恢复的影响力将是有限的。但是,如果他所主导的外交政策再持续四年,特朗普将被视为真正重要的总统。在这种情形下,美国从第二次世界大战到2016年所采用的模式将被证明是一种异类——在较长的孤立主义、保护主义和民族单边主义传统中,这反而是一个相对短暂的例外。历史提醒我们必须警惕地看待后一种前景。
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